第一章 应急法是什么
第一节 应急法的概念与特征
从国内外理论与实践看，对应急法尚未形成统一的认识，曾有“减灾法”“灾害法”“紧急状态法”“危机管理法”“行政应急法”“应急管理法”“应急法”等诸多名称。从名称的使用上可以反映出这一法律部门在不同阶段的任务，以及人们对其的不同期望。“灾害法”“减灾法”“紧急状态法”的名称，显得范围较窄；“行政应急法”“应急管理法”容易使人联想到应急管理部门的职权；“应急法”名称虽然较为模糊，但含义最为广泛，故本书采“应急法”的称谓。
一、应急法的概念
应急法是随着灾害管理实践发展起来的法律部门，中华人民共和国成立后，国家开始注重建立灾害管理体系，并在法律中作了规定。2003年非典疫情发生后，我国推进了以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，即编制突发事件应急预案，建立健全应急管理体制、机制和法制。很长一段时间，理论界都是从“一案三制”出发，去理解和把握“应急法”。如有观点认为，应急法制是应急预案的“升格”，也是应急管理体制建构、机制运行的制度化，是巩固和发展应急预案、应急管理体制机制的根本保障。[1]还有观点认为应急法有广义和狭义之分。狭义的应急管理法制指应急管理法律、法规和规章，广义的应急管理法制还包括各种具体制度。[2]上述论断，混淆了法的本质与法律形式之间的关系。法的本质，是相对于法的现象而言的，它是指法的内部联系，是法区别于其他事物的根本属性。法律形式则是指规范人们权利和义务关系的法律的各种具体构成形式或来源形式，又称法律渊源。传统法学理论认为，法是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范的总和，其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。通俗地讲，法是调整人们行为的一种社会规范。据此，我国法学界习惯用法律规范和社会关系两个限定词给应急法下定义，认为它是“一个国家和地区针对如何应对突发事件及其引起的紧急情况而制定的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间等复杂社会关系的法律原则和规范的总和”[3]。类似的定义还有，“应急法是调整因突发事件而展开的应急管理过程中各种社会关系，包括国家机关间、国家与公民间、不同公民间关系的法律规范和法律原则的总和”[4]。总体而言，上述定义的结构参考了民法、刑法等的定义模式，加上了调整领域的限定内容，归纳较为周全。
二、应急法的特征
除了具备与民法、刑法、行政法、诉讼法等一般法律相同的特征，如强制性、规范性、普遍性等基本特征，应急法还有其自身的特征。
（一）调整对象的特殊性
法律调整就是根据一定社会生活的需要，运用一系列法律手段，对社会关系施加有结果的规范组织作用。凯尔森认为，所有的法律都是对人的行为的调整，法律规范涉及的唯一社会现实是人们之间的关系。从通常意义上来看，法律的调整对象一般是指其所调整的社会关系。根据法律调整在同一过程的不同层次来划分，法律调整的对象是社会关系、人民的利益关系或人们的意志行为。[5]应急法当然也是对社会关系的调整，但其独特性表现在它是对跨越常态社会秩序与非常态社会秩序下社会关系的调整，这种社会关系的形成以突发事件应对为前提。也可以说，应急法的调整对象是应急社会关系。应急法不是调整孤立的、不与其他人有关的单个人的意志行为，而是调整国家、社会组织和公民在突发事件应对过程中，开展的计划、组织、沟通、控制及恢复等活动所形成的权利义务关系。与其他社会关系相比较，应急社会关系具有其基本属性，这种基本属性决定了应急法产生的必要性和合理性。有学者总结了以下五方面特点：（1）权力优先性。这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使。（2）紧急处置性。这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失。（3）程序特殊性。这是指在非常规状态下，行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序（要求更高或更低），例如可通过非常规程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。（4）社会配合性。这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助。（5）救济有限性。这是指在非常规状态下，依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、适当补偿等（当然也不得违背公平负担的原则）。[6]
（二）调整范围的广泛性
从广义上讲，应急法调整范围涵盖战争状态、紧急状态以及常规的危机状态，即使是狭义的应急法，其所调整的突发事件（或灾害）范围也极其广泛。如我国《突发事件应对法》既调整水旱、气象、地震地质等自然灾害，工矿安全事故、环境污染和生态破坏事件等事故灾难，也调整类似新冠病毒感染疫情、动物疫情等公共卫生事件以及社会安全事件。美国《罗伯特·T.斯坦福救灾和紧急援助法》调整的“重大灾难”，包括美国发生的任何自然灾害（包括飓风、龙卷风、风暴、高水位、风浪、海浪、海啸、地震、火山喷发、山崩、泥石流、暴风雪或者干旱），或无论何种原因导致的火灾、洪水或爆炸。调整范围的广泛性也决定了应急法律规范的丰富性，以及应急管理内容的宽泛性。从各国应急法体系看，其中既包括规范特定灾种如地震、洪水等立法，也包括针对应急管理某一个阶段或环节的立法，如灾后救助立法、灾害保险立法，有的国家还制定了综合性减灾法律，如日本1961年《灾害对策基本法》。
（三）调整手段的系统性
突发事件的发生、演变都有一个过程。以自然灾害为例。灾害是地球表面孕灾环境、致灾因子、承灾体综合作用的产物。成灾过程就是致灾因子通过承灾体产生灾情的过程。[7]近年来，自然灾害群发性特征突出、连锁效应显著。比如，天气、气候状况是许多自然灾害发生、发展的环境条件和触发机制，某些气象灾害往往对其他灾害有引发、加重或抑制作用，造成连锁效应。因干旱造成地下水超采，而地下水过度开采又会产生大面积地下漏斗，进而引发地面下沉、沿海地区海水入侵等灾害。暴雨可以引发洪水，并导致泥石流、山体滑坡等灾害，但暴雨带来的大量降水也会缓解旱情。尽管如此，成灾过程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全有可能的。这也是应急法立法的重要目的之一。尽管不同国家的应急法律规范有所差异，但基本上都遵循危机生命周期特点设计相应的管理环节，如我国按照“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”的流程来建构应急法，实际上是以一种“生命周期意义”上的视角将突发事件视为一个从发生到死亡的整个过程的生命有机体，相应地，就需要对行政机关在突发事件的“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”等各个环节的合法性问题作出评价，并提供全过程的保障，而不能偏废其中任何一个环节。[8]