第二节 风险管理与应急管理
一、风险管理
一般认为，风险管理起源于德国。德国研究企业风险源于“一战”后的德国恶性通胀，标志性著作为1915年莱特纳（Litner）的《企业风险论》。德国学者强调处理风险的手段是风险控制、分散、补偿、转移、防止、回避和风险抵消等。[51]风险管理作为一门学科出现，是在20世纪60年代中期。1963年梅尔和赫奇斯的《企业的风险管理》、1964年威廉姆斯和汉斯的《风险管理与保险》的出版标志着风险管理理论正式登上了历史舞台。他们认为风险管理不仅是一门技术、一种方法或是一种管理过程，还是一门新兴的管理科学，从此风险管理迅速发展，成为企业经营和管理中必不可少的重要组成部分。[52]由于风险无处不在，风险管理应用也越来越广泛，逐渐从一个企业管理术语，拓展到包括灾害管理在内的社会管理各领域。
风险管理的对象是“风险”。由于现阶段对风险认识的维度不同，人们对风险管理有着不同的理解，这导致风险管理在不同组织领域呈现理念目标、资源配置和措施行动等方面的差异。国际标准化组织（ISO）在《风险管理——原则和指导方针》（Risk Management—Principles and Guidelines）中赋予“风险”一词与以往不同的内涵，即“不确定性对目标的影响”；基于此，风险管理就是组织识别、分析、评价风险及处理风险等过程和一系列协调活动。管理风险框架设计有七项内容，包括：理解组织及其环境、建立风险管理政策、职责、融入组织流程、资源、建立内部沟通与报告机制、建立外部沟通与报告机制。为保证风险管理的一致性和有效实施，我国在“风险管理”的界定及实施方面，采取了与国际标准化组织相关术语接轨的做法，中国国家标准化管理委员会先后发布了风险管理的系列标准。按照《风险管理 术语》（GB/T 23694—2013），“风险”被定义为“不确定性对目标的影响”，相应地，风险管理（Risk Management）是指在风险方面，指导和控制组织的协调活动。《风险管理 原则与实施指南》（GB/T 24353—2009）中明确了组织在实施风险管理时应遵循的八项原则：控制损失、融入组织管理过程、支持决策过程、应用系统的结构化的方法、以信息为基础、环境依赖、充分沟通、持续改进。明确环境信息、风险评估、风险应对、监督和检查环节，构成了风险管理的过程。其中，风险评估由风险识别、风险分析和风险评价三个步骤组成。目前，我国《食品安全法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《医疗纠纷预防和处理条例》《城镇燃气管理条例》等多部应急法律、行政法规已将“风险管理”写入，《突发事件应对法》《安全生产法》《动物防疫法》等法律中还明确规定了“风险评估”的要求，使得风险管理从一般标准规定上升到法律强制性的要求。
之所以强调积极地管理风险而非等危机出现，是由于因组织的疏忽或错误造成的破坏代价巨大，无论是经济上、社会上还是心理上的。这已经为无数的案例所证实。从目标和内容上看，风险管理是危机管理的一部分，是危机管理活动的起始。罗伯特·希斯在《危机管理》一书中提出了危机管理“4R”模式，即缩减（reduction）、预备（readiness）、反应（response）、恢复（recovery）四个阶段。危机来临之前，对即将发生的危机进行风险评估并进行积极管理，能够极大地减少危机的成本与损失。[53]希斯指出，风险管理正渐渐被称为风险处理。风险处理过程包括确认可供选择的控制与管理手段，对其进行评价并选出最合适的手段，最后为所选择的控制或管理手段作计划并执行之。习惯上，有四种手段可供选择：排除、缩减、转移和接收。[54]
传统的危机管理是一种“应激—反应”式的，这种方式的特点是“对症下药”，有利于应对存量危机，但由于不够理性和系统，很难保证资源配置的科学和最优，所以往往无法消除增量危机，而风险管理由于强调缓解与缩减，有利于从源头上化解危机。这也是风险管理的目标和最佳效果。正因如此，在应急管理工作中，我们越来越强调“关口前移”、“超前预防”以及“防患于未然”，其目的就是努力实现从事后应对到事前防范的转变。
二、应急管理
“应急管理”是在“灾害管理”基础上发展而来的一个概念。国外应急管理源于早期对洪灾、森林火灾等各种自然灾害的应对。在“二战”结束后的“冷战”时期，应急管理主要是服从于“冷战”对抗的需要，民防成为重点。民防即民间防护（civil defense）的简称，包括两个部分：一是民间对战争空袭的防护；二是民间对自然灾害的防护和民间对人为灾害的防护。第一次世界大战期间，飞机作为进攻性武器广泛出现在战场上，给交战各国造成了巨大的人员伤亡和财产损失。为了遏制飞机空袭，尤其是对城市的狂轰滥炸所带来的后果，欧洲各国先后成立了战略防御的民防部门，作为国家防御的重要组成部分，继而发挥了良好的作用。“二战”后，各国将民防部门作为常备组织机构保存下来，并制定相应的法律，确定其合法性，成为立国之本的重要举措。[55]直至1991年苏联领导的华约组织瓦解，民防运动一直是西方国家政府的主要工作。华约组织瓦解之后，民防的概念也就不再受到重视。20世纪70年代末以来，国外应急管理经历了一个从民防到应急管理、从自然灾害到综合性应急管理的过程。[56]
由于灾害频发，中国历朝历代都把灾害管理作为安抚民心、稳定社会、巩固政治统治、塑造开明统治形象的重要措施，以赈济、抚恤、治荒和救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项基本职能。[57]试举一例，嘉靖八年，以连岁饥荒，条议纷纷，多献义仓社会法，惟广东佥事林希元，上《救荒丛言》，言救荒有二难，曰得人难，审户难；有三便，曰极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便赈贷；有六急，曰垂死贫民急馇粥，病疾贫民急医药，病起贫民急汤米，既死贫民急葬瘗，遗弃小儿急收养，轻重系囚急宽恤；有三权，曰借官钱以粜籴，兴工作以助赈，贷牛种以通变；有六禁，曰禁侵渔，禁攘盗，禁遏籴，禁抑损，禁宰牛，禁度僧；有三戒，曰戒迟缓，戒拘文，戒遣使；其纲有六，其目二十有三，皆参酌古法，体悉民情。上嘉其言，然竟不行。大抵救荒无他法，惟在上官悉心经画。如甲午河南一赈，则少卿钟化民力居多，二贪令借赈自润，竟置重典，法始得行。[58]
在“应急管理”这一概念在我国得到普遍认识之前，我国的“应急管理”工作表现为自然灾害防灾减灾、安全生产管理、维稳工作、疫病预防和爱国卫生运动等。应当说，应急管理概念的出现有其必然性与偶然性。必然性表现为：一方面，随着经济社会的发展，人与自然的矛盾加剧，各种突发事件的频率提高和规模增大；另一方面，随着全球化和信息化的发展，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的影响从以往的局部性向现今的全局性转变。从偶然性来看，2003年非典疫情的广泛影响触发了应急管理这一全新概念在中国的迅速传播与认同。[59]根据文献梳理，“应急管理”作为一个专门术语，是在核领域最先使用的。1993年8月4日国务院颁布的《核电厂核事故应急管理条例》中，第一次在立法中明确使用“应急管理”一词。非典疫情发生后，特别是2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后，“应急管理”一词在实践中逐渐被广泛运用。在加强应急管理之初，我国政府将“应急管理”主要界定为“一案三制”。2005年7月22日至23日，国务院召开全国应急管理工作会议。在这次会议上，时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝论述了加强应急管理工作的重要意义、目标方向以及内容路径，并强调建立健全以分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，健全公共安全管理机制，加快应急管理的法制建设，落实好专项预案。[60]这为应急管理勾画出以“一案三制”为内核的体系雏形。但正如学者所指出的，这是对特定历史时期重点工作的高度概括，有利于相关工作顺利推进；但这不是应急管理工作的全部内容。[61]2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），在肯定“一案三制”的同时，进一步明确应急管理涵盖预防预警、应急处置、恢复重建等流程。这一时期，无论是理论界还是政府体系，对“应急管理”的内涵界定与使用，有以下三个鲜明的特点。
一是将应急管理与“突发事件”应对活动紧密相连。这与“应急管理”的出发点首先是应对如非典这样的突发事件密切相关。对于“应”，根据《辞海》的解释，“应”有应付、对待之意。据此，有学者认为，各种突发事件的应对活动（包括技术层面和认识层面的各种方法手段）都是“应急”。可以说，“应急”等同于“突发事件应对”。[62]闪淳昌、薛澜等认为，应急管理是一门专门以“突发事件”为对象，探寻事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学。之所以选用应急管理这一术语，一方面，是因为“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇；另一方面，应急管理的对象不仅包括常规性的突发事件，也囊括了重大的、影响生死存亡的事件或状态。虽然“应急管理”也注重理论的建构，也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节，但是这一概念更多的是在实务或操作层面上使用的。[63]这也是目前比较有代表性的观点。类似的观点还有，应急管理即紧急事件管理，它是针对特、重大事件灾害的危险处置提出的。危险是由意外事件、意外事件发生的可能性以及意外事件发生的危险情景构成的，包括人的危险、物的危险和责任危险。应急管理就是对意外事件的这些环节进行的管理。[64]
二是将应急管理等同于政府应急行为。比较有代表性的观点认为，应急管理就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。[65]类似的观点有，应急管理的责任主体是政府，政府起主导性作用。[66]
三是认为应急管理针对已然之“事”，未然之防患不在此列。如有观点指出，应急管理是面对突发灾难性事件，而且是在损失已经造成的情况下进行的管理，预警是应急管理的前奏，而不是应急管理的组成部分，应急管理面对的是一个可能无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延，而无法在成本不增加的情况下使状态恢复到损失之前。[67]
三、应急管理与危机管理
总体而言，理论界对应急管理的认识尚不够统一，比如应急管理是全流程的管理，还是仅仅是事后的应对；应急管理是否仅为政府之事；等等。尤其是将应急管理与危机管理的概念相混淆。比如，认为“应急管理是危机管理的核心内容之一”[68]。危机管理与应急管理既有联系，又有区别。事实上，危机管理的概念和理论形成的时间较早，应急管理则是后期从中分化出来的另一概念。危机管理理论作为一门独立学科，最早出现在20世纪60年代，主要侧重于国家安全方面。20世纪70年代，美国“水门事件”、反越战运动等危机相继爆发，危机管理研究出现了第一次高潮。20世纪80年代以后，在国际经济的推动下，企业的竞争环境不确定性增加，一些学者开始将危机管理的研究范围扩大到企业管理上。1986年，史蒂芬·芬克（Steven Fink）在《危机管理：为不可预见的危机做计划》一书中，建立起较为系统的危机管理理论框架。20世纪80年代末90年代初，日本的学者及管理人员开始涉足危机管理领域，将重点放在自然灾害及环境污染引发的企业危机管理上。现在，“危机管理”一词更多地应用在企业管理方面，已经成为一个企业管理术语，EMBA、MBA等商管教育均将危机管理能力作为对管理者的一项重要要求。美国学者里昂纳德和休伊特认为，危机事件是包含在突发事件之内的。危机就是那些极端的突发事件，或者特别重大的突发事件。因此，应急管理（emergency management）的范畴大于危机管理（crisis management），它包含了对危机之前的更多细小突发事件的管理。[69]
与危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密相连。在英文文献中，“emergency management”概念的使用主要在美国。美国联邦应急管理署（FEMA）的建立及其功能的扩展标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管理职能的核心概念的确立。1985年，美国公共管理领域最重要的期刊Public Administration Review出版了一期应急管理专刊。这期专刊的主要编者皮塔克认为，应急管理已经成为美国各级政府重要的职能，并定义应急管理为发展和执行包括减灾、备灾、响应和恢复等功能的政策的过程，因此“应急管理必须成为公共管理的主要活动”。2005年，卡特里娜飓风促使美国重新考虑应急管理的核心功能，应急管理开始从传统上被认为是各级政府的一项工作朝着更大范围内政府与私人部门广泛合作的方向扩展。[70]联合国国际减灾战略署在《术语：灾害事故风险削减的基本词汇》中提出，应急管理是“组织与管理应对紧急事务的资源与责任，特别是准备、响应与恢复。应急管理包括各种计划、组织与安排，它们确立的目的是将政府、志愿者与私人机构的正常工作以综合协调的方式整合起来，满足各种各样的紧急需求，包括预防、响应与恢复”。[71]
需要注意的是，应急管理、危机管理术语之间的差异，在学者之间也并没有形成共识。[72]但通过采取各种管理的措施，尽可能地控制事态，是二者共同的任务。我国最终没有采用“危机管理”而是使用了“应急管理”一词，这种选择可能有多种因素的考虑，但用以对应政府职能中非常态管理的完整部分而非仅作为危机响应机制可能是影响这种选择最重要的因素。[73]
党的十八大以来，特别是随着风险管理、国家治理理念的确立，党中央、国务院对应急管理的认识趋于深化，并赋予其新的时代内涵。在国家治理体系中，应急管理既是国家治理的重要场域，也是完善国家治理的内在需求。2016年《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出：坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。防灾减灾救灾新理念的确立，为应急管理内涵升级提供了理论养分。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在“健全公共安全体制机制”部分明确提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”[74]。这些都表明我们党对应急管理的认识在不断深化，实践探索在不断推进。国家治理内含系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。
本书认为，从坚持“四个治理”的角度出发，应急管理不应被狭隘地理解为政府应对突发事件的活动，其是一个涵盖灾害全生命周期以及相应的全过程管理体系，既包括风险识别、预防和准备，也包括临事预警、事中处置和事后恢复。在社会变迁尺度上，应急管理的结构表现为应急处置、公共危机治理、社会风险治理三者的关系。突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化；因此，针对突发事件的应急处置只能控制事态，减轻突发事件的后果，并不能从根本上减少突发事件；从根本上减少突发事件，有赖于社会风险治理，需要在政治、经济、社会、文化四个维度减少社会风险；公共危机可视为突发事件的政治后果，是对政府合法性的损害，公共危机问责和政府对政治责任的回应，能够推动应急处置过渡到社会风险治理。[75]
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[14] 在《黑天鹅》一书中，塔勒布提出了两个基本概念：平均斯坦和极端斯坦。在理想的平均斯坦，特定事件的单独影响很小，只有群体影响才大；在极端斯坦，个体能够对整体产生不成比例的影响。极端斯坦能够制造“黑天鹅”现象。参见［美］纳西姆·尼古拉斯·塔勒布：《黑天鹅》，万丹、刘宁译，中信出版社2019年版，第34—35页。
[15] ［美］纳西姆·尼古拉斯·塔勒布：《黑天鹅》，万丹、刘宁译，中信出版社2019年版，第154页。
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[23] 孙志明：《对危机概念和危机属性的哲学思考》，载《国际关系学院学报》2012年第2期。
[24] 刘悦、古敬恒：《汉字中的生活百态》，齐鲁书社2018年版，第97页。
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[35] ［丹］克里斯蒂安·赛德瓦尔·拉乌塔：《灾害法学研究》，徐航译，中国政法大学出版社2016年版，第20—30页。
[36] ［丹］克里斯蒂安·赛德瓦尔·拉乌塔：《灾害法学研究》，徐航译，中国政法大学出版社2016年版，第39—40页。
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[44] 《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见学习读本》编写组编著：《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见学习读本》，应急管理出版社2020年版，第15页。
[45] 国务院山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查组：《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》，载应急管理部网，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2013/201306/t20130626_245228.shtml，最后访问时间：2023年3月29日。
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