导论
第一节 从风险到突发事件
一、风险
“风险”的概念源自西方。就其产生而言，其实是相当晚近的。在中世纪以前，人们主要以“命运”（fortuna）来指称生活中的各种不确定性。到13世纪，骑士贵族发明“冒险”（aventiure）概念，描述在开疆辟土时凭借勇气与决断面对各种不确定性的情境。这个概念也涵盖了面对挑战与获得收益之间的衡量面向。此后，随着远洋贸易兴起，商人们通过专门的理性计算，来评估投资后预期的收益和可能遭受的损失之间的关联，此时才发展出“风险”这个词汇来掌握这种经理性计算评估出来的不确定性范畴，风险于是也成为经济领域里常见且重要的概念。[1]据学者考证，“风险”一词是20世纪初经日语翻译英语“risk”后才传入中国的。中文“风险”一词应当经历了由普通名词逐渐发展为经济术语的过程，其原因固然与西方资本入侵有千丝万缕的联系，但也有自己的发展轨迹，在《申报》中，就有许多现代意义上的“风险”的例证，表明现代意义上“风险”概念的成熟。例如，该报1898年10月10日刊有“本公司（上海火险公司）在香港立案，准为有限公司，故各股东之风险，照所得之股为限，存本共一百万”之表述。[2]
那么，什么是“风险”呢？从总体上看，人们倾向于从事件发生的可能性与后果严重性两个维度来界定这一概念，并强调风险及后果的可量化性。如英国皇家学会调查委员会（The Royal Society Study Group）在《风险评估报告》中将风险（risk）定义为“在特定的时间内或由于某种特定的情况导致的某一特定的不利事件发生的概率”[3]。美国危机管理研究专家罗伯特·希斯（Robert Heath）认为：通过对以往数据的统计分析，或专家对某个真实事件的客观判断，通常可推断得出可能有的失败或负面结果。这个可能的失败或负面结果就是该事件的风险。[4]泰耶·阿文（Terje Aven）等人指出，存在危害或损失的潜在来源之处，即存在风险（针对特定目标，如人、工业资产或环境的危险或威胁）。风险的概念涉及目标可能受到的某种损伤，以及这种潜在损伤演化为实际损伤的不确定性。由此，风险的定义可以表述为：
风险=危险（威胁）和后果（损害）+不确定性。[5]
奥特温·伦内（Ortwin Renn）在《风险的概念：分类》一文中提出，“风险”的定义包括三个因素：有害结果、发生的概率和现实状态。所有的风险视角提供了这三个因素的不同的概念化。他归纳出评估风险的七种方法：保险精算的方法（采用统计学预测）；毒物学和流行病学的方法（包括生态毒物学）；工程学方法（包括概率风险评估，PRA）；经济学方法（包括风险—收益分析）；心理学方法（包括心理测量分析）；风险的社会理论；风险的文化理论（使用网格/群体分析模式）。[6]
无论人们如何定义风险，理论界较为一致的认识是，“风险”的本质是不确定性（uncertainty）。著名经济学家、“芝加哥学派”创始人富兰克·H.奈特（Frank Hyneman Knight）在其成名作《风险、不确定性和利润》中将不确定性区分为可度量的不确定性（measurable uncertainty）和不可度量的不确定性（immeasurable uncertainty），进而将可度量的不确定性称作风险（risk），将不可度量的不确定性称作纯粹不确定性（true uncertainty）。[7]
“风险”讨论的历史清晰地表明，这一概念的界定，经历了自然属性向社会建构范式的转变。这一转变并非仅仅表明风险的结构和特征发生了重要变化，而是意味着一个新的时代的来临。1986年4月26日凌晨，切尔诺贝利核电站的一场毁灭性灾难，让整个世界笼罩在惶惑与阴霾中。据估算，核泄漏向大气中释放的放射剂量相当于美国投在日本广岛原子弹的400倍以上。[8]此后，“风险社会”作为一个流行概念进入主流话语体系。作为理论反思，德国著名社会学者乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在其著名的《风险社会：新的现代性之路》一书中， 对“风险”的理论内涵作了重新诠释，他认为风险是现代化的产物，风险本质上不同于财富，风险引发的损害是系统性的，通常不可逆转，大多也不可见；现代化风险具有“回旋镖效益”，打破了阶级图式；在风险语境下，意识决定存在，知识因而具有了新的政治意涵。据此，贝克提出，风险概念与自发性现代概念密切相关。风险可被定义为以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安。风险有别于传统的危险，它是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果。[9]德国社会学家尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）从社会系统理论的视角，对风险问题进行了反思性的二阶观察。原则上所有损失都可以通过决定来规避，并以此将之归为风险，比如从地震区搬走、不开车或者不结婚等。而当期待的收益缺席被算作损失的时候，整个未来便落入了风险与危险的二分法之中。[10]风险与危险的区别取决于归因。风险被归因于决定，而危险被归因于外部。风险问题并不能以机制与方法解决，因为这些机制与方法是从经济的系统语境中发展出来的。[11]卢曼认为，由于风险概念是近期才出现的，把风险从危险中分离出来的可能性必然源于现代性之社会特征。[12]英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）虽然并不赞同卢曼“不行动也就没有风险”的观点，但他也承认，正是现代性的到来引入了一种新的风险景象——以现代社会生活为特性的威胁与危险。他指出，危险存在于风险环境中，实际上它也与确定究竟什么是风险有关。在现代性条件下，我们面临的是一个主要由人造风险构筑的世界，对现代性而言，风险原则是可以用有关潜在危险的知识去估算的。[13]
贝克等人对“风险”的阐释，在动摇传统理论根基的同时，也为人们带来对现代化自反性的反思，这一“反噬”正由全人类承受。对此，贝克毫不夸张地指出，“风险社会是一个灾难社会。在这样的社会里，例外状况恐怕要成为常态了”。正如纳西姆·尼古拉斯·塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）在《黑天鹅》一书中描述的：即使我们生活在大事件很少发生的平均斯坦[14]，我们仍然会低估极端斯坦发生的概率，我们会认为他们离我们更遥远。即使面对符合高斯分布的变量，我们仍会低估我们的错误率。我们的直觉属于一个次平均斯坦，但我们并不生活在平均斯坦。我们每天需要估计的数字主要属于平均斯坦，也就是说，它们具有集中性，受到“黑天鹅”事件的影响。[15]
二、危机
就“危机”一词的概念而言，可谓众说纷纭。人们普遍认同的是，在西方语言中，“危机”（crisis）这个词起源于古希腊，本意为“区分、判断”。经由古希腊人、西方“医学之父”希波克拉底（Hippocrates），医学家兼哲学家伽伦（Galenus）等人的使用，获得了新意：“疾病的转折点”，即人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态。[16]随着社会发展，在西方启蒙思想家的推动下，“危机”一词逐渐被其他学科接纳，从最开始的医学术语逐步拓展到政治、经济、文化、思想领域。《韦氏词典》定义的“危机”（crisis）包括三层含义：一是急性疾病、痛苦或生活情感等的转折点或者根本性变化；二是决定性时刻（如在文学情节中）；三是决定性变化即将到来的关键时期或事态（如金融危机、环境危机、失业危机）。[17]
在管理实践中，“危机”概念有两大来源：一是国际政治领域，“冷战”格局中美苏对抗经常造成国际政治的紧张，格雷厄姆·艾利森（G. Allison）基于1962年“古巴导弹危机”写出的《决策的本质》一书被认为是这一领域的代表作品；二是企业管理领域，“三里岛核泄漏”“挑战者号爆炸”等事件的发生推动企业危机管理成为一个重要领域。[18]“危机”到底如何定义？理论界长期存在“事件说”与“状态说”两种不同的主张。
“事件说”认为，危机就是“紧急事件”或“紧急状态”。如张成福认为，所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[19]持“事件说”的学者明显受到巴顿（Barton）、罗森塔尔（Rosenthal）等人的影响。罗森塔尔从整个社会系统的角度定义危机，认为“危机”就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。[20]
与“事件说”针锋相对的是“状态说”，后者认为“事件说”未能真正揭示危机发生的机理和本质，并对此提出了批评。美国著名的危机管理学者查尔斯·赫尔曼（Charles F. Hermann）指出，危机实际上就是一种“处境”，包含以下三个要素和特点：（1）决策单位的首要目标受到威胁；（2）决策者作出反应的时间有限；（3）情形和境况出乎决策者的预料。[21]我国学者胡百精在其《危机传播管理》一书中全面质疑了“事件说”：危机的确是由特定事件引发的，其表现形式也主要是威胁性事件，然而危机之引爆，是由组织内外部构成要素、运作规则和发展环境的异化进而裂变为威胁性系统的过程。危机的处理，绝不是单纯的事件处理，而是环境、秩序、规则与契约的系统修复和再造。据此，他提出危机实质上是组织遭遇的一种威胁性、破坏性的紧急事实状态和异化价值状态。[22]
与“状态说”同“事件说”的针锋相对不同，有学者采取折中的态度，如孙志明认为“危机”既是情境状态，又是事件，二者并不矛盾。危机本身就是行为主体所处的一种情境状态，它常常是由一个具体的事件引发的。而把一个具体的危机看作一个事件，其实那只是在危机发生后对它的一种概括，甚至可以理解为对一次具体的危机的“命名”。[23]
在现代汉语里，我们通常认为“危机”是由“危险”和“机遇”组成的一个并列词组。实际上，在中国古代，“危”和“机”是分开使用的。“危”的原意为“高”，是一个会意字。《说文解字》：“危，在高而惧也。”依许慎的解释，“危”字中间的“厂”表示山崖，山崖上站着一个人，山崖下跪着一个人并想要阻止山崖上的人，合而表示“危险”。“高”与“直”在形象上往往相连，因而“危”有“直”义，如“危立”，指端正地站着，表示戒惧。物体高大，可能产生重心不稳、容易倾倒的问题，故“危”具有“不稳”义。如《论语·季氏》：“危而不持，颠而不扶。则将焉用彼相矣。”不稳定就会有危险，因此“危”又自然引申出“危险”义。[24]“机”的用法也较多元。《易传》原作“几”，所谓“知几其神”之“几”。《易》所谓“姻缊”，庄生所谓“生物以息相吹”“野马”者与！此虚实、动静之机，阴阳、刚柔之始。[25]《说文解字》：“机，木也。从木，几声。”《周易注》：“机，承物者也，耦初也。”《类经·经络十九》：“机，枢机也。”《素问》：“神转不回，回则不转，乃失其机。”[26]总的来看，无论是易学中的概念，还是在医学上的使用，“机”都未与“危”联系起来使用。需要指出的是，在现代汉语中，“机”的使用日趋多元，如时机、机会、机遇等，人们对“危机”一词的认识也发生了潜移默化的变化。通过一系列的隐喻过程，“危机”这个词获得了一种比喻意义，即“危险和决定性的时刻”，它能够被用在一件事、一个人、一个组织、一个民族或一个国家上。能够决定一桩事业的成败的关键性时刻，也被视为危机。[27]
从辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论出发，危与机是辩证统一的关系。老子所谓“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”，讲的正是福与祸（危与机）相互依存、相互转化的道理。正如习近平总书记所指出的：我们的判断是危和机并存、危中有机、危可转机，机遇更具有战略性、可塑性，挑战更具有复杂性、全局性，挑战前所未有，应对好了，机遇也就前所未有。[28]
立足于因果关系逻辑分析，风险为危机埋下种子，危机是风险的失控状态，危机管理必须从风险管理开始。
三、灾害
“灾害”一词是从希腊语“κατα”（下）和“στροφή”（转）引申而来的，意味着颠倒或者表面意思上的“转过来”—— 一起事件或者一种情况注定破坏并永远改变现有结构（物质方面、社会方面，以及标准方面的结构）。“灾害”的古老概念展现出一个核心特征，也就是我们传统上认识灾害的方式——揭露。揭露指的是，灾害是对既有的隐形结构的一种曝光：作为关键节点，我们主角的命运得以显现，或者恶棍的邪恶意图更为清晰地展现给观众。[29]
在历史学家看来，灾害历史与人类历史一样久远。在对大量历史事实考察后，我国著名历史学家邓云特指出：所谓“灾荒”，乃由于自然界的破坏力对人类生活的打击超过了人类的抵抗力而引起的损害；而在阶级社会里，灾荒基本上是由于人和人的社会关系的失调而引起的人对于自然条件控制的失败所招致的社会物质生活上的损害和破坏。[30]
郑功成教授认为，作为一种非常态的自然—社会现象，灾害的发生具有周期性并表现出不同形态，人类生活方式的选择与经济增长方式合理与否以及对灾害问题的态度和所采取的措施，均对灾害问题的发展有着重大影响。他指出，灾害的确认，是以国家或社会财富的损失和人员的伤亡为客观标准的。这种确认方式表明，凡是能够造成国家或社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会现象，都可以称为灾害，它们都是相对于人类社会而言的异常现象。[31]尽管灾害有不同分类，但它们都可以根据一定的标准来进行经济上的量化，这一共同特征使得各种灾害有了一个可以通用的表达方式，即“灾害=可以计量的经济损失”。
可见，经济因素是决定灾害问题的基本因素，也是解决一切灾害问题的基础。灾害问题的实质是经济问题。[32]
对于具体灾害而言，它的成灾是三方面基本因子相互作用而成的：一是致灾因子，包括灾种和致灾强度；二是承灾体，包括社会时空条件和承灾力；三是灾情，包括灾情和灾度。成灾过程就是致灾因子通过承灾体的中介产生灾情的过程。灾情的大小既取决于灾种、致灾强度的大小，也取决于承载体的社会时空条件和承灾力大小。[33]根据《联合国国际减灾战略减轻灾害风险术语》（2009年版），致灾因子是一种具有危险性的现象、物质、活动，可能造成人员伤亡，影响健康，导致财产损失、生活或服务设施丧失，社会和经济扰动、环境破坏。
E.佛瑞茨关于灾害的定义，可视为传统灾害定义的经典，也是现代灾害社会学研究起点。他认为，灾害是一种“个人及社会集团发挥作用的社会脉络遭到根本性破坏，或急剧偏离通常可预见的模式”的社会状态。在这一定义中，E.佛瑞茨提出了灾害的两个重要特性：一是具有威胁性的实际冲击；二是社会基本功能因这一冲击而遭到破坏。[34]
总体而言，灾害的概念研究经历了上帝与神性、自然与偶发意外性以及社会与脆弱性三个范式的转变，[35]人们对灾害的认识也逐渐有了一致性。如美国人类学家安东尼·奥利弗·史密斯（Anthony Oliver-Smith）认为，灾害应当被理解为由诸如社会结构、建筑环境、文化见解、个人能力等“灾害前条件”引起的一系列事件，且这些条件随即将决定某个社会如何能够或不能够应对这些危险。因此，“不论灾害发生前还是发生后‘产生’脆弱性的过程，都是与人们抵抗、避免、适应这些过程的能力成反比的，也是与人们使用自己的能力创造安全的能力成反比的”[36]。显然，对灾害概念的讨论，已经从致灾因子转移到脆弱性上来。
尽管不同研究领域关于“脆弱性”的概念存在认识分歧，但亦初步达成了以下共识：脆弱性客体具有多层次性；脆弱性总是针对特定的扰动而言；施加在脆弱性研究客体上的扰动具有多尺度性。目前，敏感性、应对能力、恢复力、适应能力等概念已成为脆弱性概念的要素。[37]社会脆弱性范式背后存在一个理论假设，即大自然本身是中立的，风险和危害来自社会薄弱环节，真正意义上的“自然灾害”是不存在的，一切灾害都有人为的因素和社会的影子。这一范式有两个基本研究命题，即“灾害风险不平等命题”与“社会分化命题”。前者指的是受灾原因不仅来自自然因素造成的实质损害，还来自阶级地位的差异、权利关系及社会建构的性别角色等社会因素；后者指的是如果重建资源无法有效且公平地分配，弱势群体的脆弱性将会相对提升。[38]毫不夸张地讲，社会脆弱性范式彻底改变了人们对灾害的认知。
从立法实践看，一些国家在应急法中对灾害概念及其范围给出了界定，比如日本《灾害对策基本法》规定，“灾害”是指由暴风、暴雨、暴雪、洪水、海潮、地震、海啸、火山喷发等异常自然现象或大规模的火灾或爆炸及其他在破坏程度上与上述情况类似的由政令规定的原因所造成的破坏。韩国《灾难及安全管理基本法》规定，“灾害”是指对国民的生命、身体、财产和国家造成损害或者可能造成损害的各种情况，包括自然灾害，如台风、洪水、暴雨、强风、大雪、干旱、地震、藻类爆发、潮水、火山活动、流星体等自然宇宙物体的坠落，其他相当于此的因自然现象发生的灾害；以及社会灾害，如因火灾、崩塌、爆炸、交通事故（包括航空事故及海上事故）、生化事故、环境污染事故等发生的，由总统令规定规模以上的损害和国家核心基础的瘫痪，根据传染病预防以及管理相关的法律规定的传染病等引起的损害。[39]
四、突发事件
尽管由于不同国家不同的社会制度、不同的自然与社会状况，人们对突发事件的认识可能存在差别。但人们总体上倾向于认为，具有以下典型特征的事件可以称为“突发事件”：（1）突发性。往往是在没有先兆的情况下突然爆发，常常令人猝不及防，并给社会造成震动或激变。（2）不确定性。虽然事件的发生需要一段时间的酝酿，有一定的潜伏期，但往往不易被人觉察，发生时间、发展过程、发展趋势都具有较大的不确定性或偶然性，给社会和公民带来的影响也常常超出想象。（3）公共性。一方面，具有社会危害性，无论是传染病疫情，还是自然灾害，一旦发生，往往波及整个区域甚至毗邻区，危及整个公共安全利益；另一方面，由于信息不对称等原因，事件常常在短期内迅速蔓延，容易引起社会公众恐慌与不安。（4）破坏性。其后果一般是严重的，人们难以承受的，而且往往是不可逆转的。如应对不当还会造成巨大的生命、财产损失，甚至可能造成社会的瓦解和严重的动荡。（5）复杂性。各种突发事件的成因是复杂的，有时一种突发事件可由几种因素促成，或是一种因素引起多种突发事件同时发生。如根据事故致因理论，生产安全事故涉及人、机、管、环、物等因素，包括人的不安全行为、物的不安全状态以及管理上的缺陷等。
上述关于突发事件的几个要件特征，也是我国进行应急法制度设计时的重要参考依据。2003年非典疫情发生后，为了将突发公共卫生事件应急处理工作纳入法治化轨道，国务院同年出台的《突发公共卫生事件应急条例》，从突发性、破坏性、不确定性等角度，对“突发公共卫生事件”作出界定。此外，2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，对突发公共事件的概念、主要类别以及分级管理等重点问题进一步明确，将“突发公共事件”界定为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。2007年，我国《突发事件应对法》颁布，并在总则中明确规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
在对突发事件进行概念界定的基础上，《突发事件应对法》同时以列举的形式，明确了突发事件的种类。总体而言，国家在应急法律制度设计时的重要考量，是防范和控制对国家和社会造成严重威胁或危害的现实危险。当时我国社会政治大局保持稳定，面临的重大风险或危险主要来自公共安全领域。一是重大自然灾害种类多、频率高、分布广、损失大。由于特有的地质构造和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。二是重特大事故多发，伤亡严重。三是公共卫生事件严重威胁着人民群众的生命和健康。四是影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在。上述几类突发事件每年给我国造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。[40]
不同性质的突发事件，危急情形和造成的社会危害不同，政府和社会所要采取的应对措施也不尽相同，为了更有针对性地处理突发事件，非常有必要对其进行分类管理。突发事件类型化是非常复杂的理论问题，国内外不同学者对此有不同的认识。一般根据突发事件发生的原因，把突发事件分为“自然的危机”（俗称“天灾”）和“人为的危机”（俗称“人祸”）两大类。我国学者薛澜等人根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机五大类。[41]实践中，不同国家立法对突发事件的分类亦没有统一的标准，往往基于本国的国情进行规定。如英国2004年《民事突发事件法》将突发事件划分为三类：一是严重损害人类福利的事件或情况，包括疾病，对财产造成损害，食品、供水、通信、交通设施、医疗服务、能源或燃料等供给中断等方面造成的损害；二是对环境造成严重破坏的事件或情况，包括土地、水源或空气受到生物、化学或核辐射的污染，动植物死亡或生命遭受毁灭；三是对安全造成严重破坏的事件或情况，包括战争或恐怖主义事件。
根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国《突发事件应对法》将突发事件分为以下四类。
第一，自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。据学者考证，从公元前18世纪，到21世纪的今天，近四千年时间里，几乎无年不灾，也几乎无年不荒，西欧学者甚至称中国为“饥荒的国度”（The Land of Famine）。中国自远古时代就有许多灾害，《竹书纪年》载，一百年，地裂，帝陟。这是最初有关地震的传说。西周以后，有关水、旱、地震、蝗、疫、霜、雹的灾害，记录较多。就春秋三传、《国语·周语》、《史记·周本纪》、《汉书·五行志》及《竹书纪年》、《帝王世纪》、《广弘明集》等书，汇集所得，则两周约八百年间，最显著的灾害有八十九次。其中发生最多的是旱灾，达三十次；次为水灾，有十六次；再次为蝗螟螽蟓灾害，有十三次。此外，记载有地震九次；大歉致饥八次；霜雪七次；雹五次；疫一次。灾情有的极凶，如厉王二十一年至二十六年（公元前858年至公元前853年）连续六年大旱，据《诗·小雅·雨无正》所述：浩浩昊天，不骏其德，降丧饥馑，斩伐四国。[42]
中华人民共和国成立后，党中央、国务院虽高度重视减灾工作，但各类自然灾害多发频发的势头仍未得到有效遏制，“十一五”期间，南方冰雪灾害、汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流灾害等接连发生，严重洪涝、干旱和地质灾害以及台风、风雹、高温热浪、海冰、雪灾、森林火灾等灾害多发并发，给经济社会的发展带来严重影响。例如，2008年1月下旬，我国南方大部分地区连续20多天的低温暴雪天气，造成交通中断、电力中断、通信中断。仅湖南一地因灾倒塌房屋5.4万间，240万人饮水困难，农作物受灾面积达200万公顷，直接经济损失超过100亿元。[43]
第二，事故灾难。主要包括工矿商贸等生产经营单位的各类生产安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。我国是世界公认的化学品生产和使用大国，主要化学品产量和使用量都居世界前列，目前全球能够生产十几万种化学品，我国能生产各种化学品4万多种，2019年化工行业产能占到全球的40%。[44]与此同时，我国危险化学品企业安全管理水平参差不齐，在生产、贮存、使用、经营、运输、废弃处置等各个环节均积聚了大量风险。近年来，我国相继发生了四川宜宾“7·12”重大爆炸着火事故、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、北京交通大学“12·26”较大爆炸事故、山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故，给人民群众生命财产安全造成严重损害，也反映出危险化学品安全生产方面存在漏洞和不足。2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。事故的直接原因是，输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄，管道破裂，原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后，现场处置人员使用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。间接原因包括：中石化集团公司及下属企业安全生产主体责任不落实，隐患排查治理不彻底，现场应急处置措施不当；青岛市人民政府及开发区管委会贯彻落实国家安全生产法律法规不力；管道保护工作主管部门履行职责不力，安全隐患排查治理不深入。[45]
第三，公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。中华人民共和国成立以来，中国政府坚持“预防为主，防治结合”方针，不断加大传染病防治力度，通过开展预防接种和爱国卫生运动等防控措施，降低了传染病发病率，有效控制了传染病的流行和蔓延。自20世纪50年代起，基本控制了鼠疫、霍乱、黑热病、麻风病等疾病的流行。[46]当前，传染病防控面临的很多新形势，包括全球气候变化；人口流动全球化、城市化、老龄化；动物蛋白消费需求、畜禽存栏量持续增长，但畜禽生产方式仍粗放；新医疗技术不断引入、耐药情况日趋严重；病原体变异、新发传染病不断出现等，给传染病防控带来了新的挑战。[47]2002年11月16日，广东省佛山市暴发传染性非典型肺炎（SARS）疫情，并逐步扩散至东南亚乃至全球。截至2003年8月16日，中国内地累计报告非典临床诊断病例5327例，治愈出院4959例，死亡349例（另有19例死于其他疾病，未列入非典病例死亡人数中）。[48]2003年7月5日，世界卫生组织宣布，全球范围内非典疫情基本结束。历史不会重演，但总是惊人相似。2019年，新型冠状病毒感染疫情迅速蔓延，全球二十多个国家相继宣布进入“紧急状态”，我国虽然没有宣布进入紧急状态，但多地启动了应急一级响应，一些地方以“战时”对待，以此表明防疫形势的严峻性。
第四，社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。当前，我国正处于改革发展的关键时期，空前的社会变革，在给发展进步带来巨大活力的同时，也带来一系列矛盾和问题。随着社会开放性、流动性、交融性特征逐步明显，不但人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的基本态势没有改变，而且呈现出境内因素与境外因素相互交织、传统安全因素与非传统安全因素相互交织、虚拟社会与现实社会相互交织、敌我矛盾和人民内部矛盾相互交织等新特点。[49] 2008年6月28日16时至29日凌晨3时左右，贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县部分群众和中小学生，因对一名女中学生死因的鉴定结果从怀疑到对公安机关的不满，聚集到瓮安县公安局和县人民政府请愿，围观群众聚集达2万多人，极少数不法分子趁机鼓噪，甚至肆无忌惮地打砸抢烧，县公安局、县政府多间房屋被烧，县委办公大楼被烧毁，46台机动车被烧毁、9台机动车被砸坏，数十台办公电脑被抢走，大量党委、政府和公安机关公文、档案、办公用具被毁。[50]