空间区隔与边疆治理

——以中国边疆贫困和国家扶贫行动探讨为中心[1]

罗静

摘要：本文从中国地理空间的角度审视边疆的贫困成因以及国家扶贫如何作为边疆治理的举措在边疆开展。本文认为地理和气候等自然原因造成了边疆和内陆地区在农耕时代的生产力差异，从而造就了人口密度的“胡焕庸线”分布格局。此格局对边疆与东部发达区域之间的交通、信息、人才以及各类生产资料的流转和沟通形式阻隔，“胡焕庸线”由此变成了在边疆与其他地区之间的空间区隔。空间区隔使得边疆很难依靠自身的内生动力来发展经济和社会生产。自20世纪80年代以来，我国在广大的边疆地区实施了一系列的扶贫举措。国家利用行政力量弥合了边疆和发达地区的经济社会等一系列整合矛盾，消弭了边疆与中心的空间区隔，推动了边疆的经济社会发展，对边疆实施了有效治理。

关键词：边疆治理 扶贫 空间区隔 国家治理

作者简介：罗静，1976年生，中国社会科学院中国边疆研究所副研究员。地址：北京市朝阳区国家体育场北路1号院，邮编：100101。

毋庸置疑，中国广阔的边疆区域在国家稳定发展大局中具有重要的战略地位，现实是边疆地区的社会经济发展相对于中心和东部沿海区域长期滞后。边疆地区发展滞后是由多种因素造成的，除去历史和人文的因素之外，地理和自然气候对边疆与中心区域形成的物理上的空间区隔使得信息、人才等生产资料与其他地区流通困难，也造成了中国的区域性贫困。目前中国的贫困人口大多数居住在若干特定自然地理环境地区，这些地区大多地处边疆，远离社会经济中心，自然条件不利于生产和经营活动，因此某种程度上，空间的区隔成为边疆地区自主发展难以逾越的藩篱，同时“空间区隔”这道藩篱造成边疆地区无法依靠内生的力量谋取发展，中央政府的政策和资金是边疆地区发展的驱动，是打破“空间区隔”的外部力量。本文要追问的问题是：边疆与内地的空间区隔何以存在？空间区隔如何造成了边疆的贫困？中央政府对边疆地区实施的扶贫措施是如何进行的？本文最后讨论扶贫作为边疆治理手段又是如何对边疆与中心的空间区隔进行弥合的，如何对边疆-中心进行社会整合。

一 中国边疆与中心区域社会经济差异的自然地理和气候成因

中国是一个地域十分辽阔的大陆型国家，自东到西，自南至北的跨度极大，在自然地理和气候方面几乎涵盖了所有地理特征：海洋、高原、雪山、沙漠和平原……无一缺漏。中国古人的“天下”观，自然地理的多样性也在一定程度上满足了对“天下”的想象。同时，中国自古以来各个地区之间不仅自然地理差异巨大，而且社会经济发展和人口的分布也极不平衡，从中心区域的“熙熙攘攘”“车水马龙”，到边疆的“大漠孤烟直”“千里无鸡鸣”不一而足。

中国的地理版图中，边疆与中心的自然景观差别巨大，实际上社会和人口的不平衡亦甚。近代随着科学技术的发展进步，科学家通过对中国社会的人口分布数字的度量，才将中国版图中巨大的社会差异呈现出来。1935年地理学家胡焕庸发表了题为《中国人口之分布》的论文，第一次以定量分析的研究指出中国人口分布不平衡的特点。他根据1933年的中国人口分布图和人口密度图提出了著名的黑龙江瑷珲—云南腾冲人口地理分界线，也叫“瑷珲—腾冲线”（或作“爱辉—腾冲线”“黑河—腾冲线”）或者“胡焕庸线”。他指出：“自黑龙江之瑷珲，向西南作一直线，至云南之腾冲为止，分全国为东南与西北两部：则此东南部之面积，计四百万（平）方公里，约占全国总面积之百分之三十六；西北部之面积，计七百万（平）方公里，约占全国总面积之六十四。惟人口之分布，则东南部计四万万四千万，约占总人口之百分之九十六；西北部之人口，仅一千八百万，约占全国总人口之百分之四。”[2]1987年，胡焕庸又根据1982年人口普查数据，再次对这一人口分界线进行计算：“东半部面积占目前全国的42.9%，西半部面积占全国的57.1%……在这条分界线以东的地区，居住着全国人口的94.4%；而西半部人口仅占全国人口的5.6%。”[3]也就是说这一分界线两侧的人口比例在半个世纪间仅有1.6个百分点的变化。2000年第五次全国人口普查发现，“胡焕庸线”两侧的人口分布比例，与70年前相差不到2%，但是，“胡焕庸线”之东南生存的人已经远不是当年的4.3亿人，而是12.2亿人。由此可见，我国东西部地区人口增长是同步的，1960年以来中国人口分布的地理格局并未发生大的改变。[4]

从“胡焕庸线”在近一个世纪以来的稳定性来看，由自然地理所造成的人口数量分布的区隔力量之大，那么自然地理和气候的差异一定会造成区域之间发展的区隔吗？是什么力量形成了边疆-中心的空间区隔？历史地看，由自然地理和气候决定的农业生产力水平的不同是造成农耕时代区域差异的主要原因。随着科学技术的进步，科学界在近代发现我们国家的400毫米年等降水量线[5]是我国半湿润区和半干旱区的分界线，而该线与“胡焕庸线”基本重合。其代表的地理意义有：季风区与非季风区的分界线、东部季风区与西北干旱半干旱区的分界线、半湿润和半干旱地区的分界线、农耕区和畜牧区的分界线、森林和草原的分界线、北方地区和西北地区的分界线、温带大陆性气候和温带季风气候的分界线。自然科学界的研究已经证明，年降水量的差异对由于气候承载和土地涵养所造成的人口密度的差异有很大的解释力。同时，科学还证明年降水量不足400毫米时土地便向荒漠化发展，正如西北部的草原、沙漠、高原等景色和以畜牧业为主的经济，新疆大部分地区和内蒙古西部地区、甘肃北部地区，人口密度极低，其发展经济、集聚人口的功能也较弱。年降水量在400毫米以上的东南部地区，由于降水充沛则地理、气候与西北部地区迥异，适宜农耕经济和大范围的人口聚集，因此由于人口聚集而产生的现代工业在东部地区发展好于西部地区也不言而喻。

自然地理条件的约束造成的区域性的生产方式的差异，在农耕时代直接决定了区域的人口容量，这也是农业社会中由自然地理决定人口社会发展的经济学逻辑。因此，从经济和社会发展的视角来重新审视“胡焕庸线”，可以理解“胡焕庸线”不仅仅是一条中国人口密度分布界线，更深层的意义在于，这条线是中国版图中的自然地理的刚性约束线，这条刚性约束线意味着虽然中国拥有960万平方公里的大陆国土面积，但自农业文明以来，直至近现代正在进行的工业化大生产活动，真正适合人类从事大规模的工业和农业活动的空间，却只是“胡焕庸线”以东的300多万平方公里。2014年11月27日，国务院总理李克强来到国家博物馆参观人居科学研究展，指着中国地图上的“胡焕庸线”说，中国94%的人口居住在东部43%的土地上，要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部百姓在家门口也能分享现代化。很多媒体据此归结为“李克强之问”[6]。“胡焕庸线”西北半壁几乎全是干旱半干旱地区和青藏高原高寒区，这种自然地理格局对人类社会的经济活动影响巨大，并在很大程度上决定了“胡焕庸线”的稳定性。目前，在人类所掌握的技术条件下从事需要大规模人口聚集的产业，逾越这条刚性约束界限需要付出很高的代价，因此短期来看并不具有经济理性。

“胡焕庸线”对中国地理版图中人口分布格局的约束，从农耕时代一直持续到今天的大规模工业生产时代，自然地理的阻隔使得生产资料和新技术在区域之间的交通变得困难，人口密度直接导致了文化传播的困难。因此，从中国边疆与民族的视角来审视“胡焕庸线”，“胡焕庸线”不仅仅是中国地貌区域的分界线，还是中原文化转换的分割线以及汉族与少数民族的分界线。在国家民族事务委员会所界定的民族八省区[7]中，只有广西和贵州位于“胡焕庸线”的东半壁，其他六省区几乎全部位于该线的西半壁。在中国漫长的王朝历史中，“胡焕庸线”与中原王朝控制疆域的边界线大部分重合，这样的边疆地理格局一直持续到今天。在“胡焕庸线”西北包括内蒙古、黑龙江、云南、西藏、甘肃、新疆六个边疆省区的全部或者大部分，中国目前的边疆九省区[8]中，只有三个边疆省区（辽宁、吉林、广西）处于“胡焕庸线”东部。因此，“胡焕庸线”不仅仅从地理上分割了边疆与中心，更是从社会和文化上将边疆与中心分为不同的区域，从而形成了社会、文化、经济等各方面的区隔。

二 自然地理气候格局何以成为边疆的空间区隔

在中国大陆版图中，边疆与中心存在着自然、社会、文化方面的空间区隔，同时大量的统计数据表明，边疆与中心的经济发展水平的差异同样巨大。边疆地区整体的经济水平落后于中心地区，而且中国的贫困人口大多数居住在边疆地区。根据国家统计局的数据，2011～2015年边疆九省区[9]人均地区生产总值分别是：3.25万元、3.65万元、3.99万元、4.25万元、4.32万元，而同期其他22个省市的人均地区生产总值则为4.22万元、4.61万元、5.04万元、5.41万元、5.71万元（详见图1）。[10]尽管边疆省区的经济持续向好，但是仍然落后于其他地区。

图1 边疆九省区与其他省市历年人均国民生产总值对比（2011～2015）

在我国现有的贫困人口中，有相当大的一部分人口居住在边疆民族地区。2015年，国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）16万户农村居民家庭进行了抽样调查，结果显示按人均年收入2300元的国家农村扶贫标准测算，2015年民族八省区农村贫困人口为1813万人，占全国农村贫困人口的32.5%；贫困发生率为12.1%，比全国（5.7%）高6.4个百分点。2010～2015年，民族八省区农村贫困人口占全国的比重保持在30%以上，而同期八省区农村人口占全国的比重为17%左右。[11]这8个民族地区的地区生产总值占全国的10%左右，国土面积占全国58%左右，人口占14%。在民族八省区中，有6个省区是边疆地区。由于自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，少数民族聚居区和边疆地区与贫困人口分布呈现空间上的高度重合，此处以民族八省区的贫困人口数据来理解边疆地区的贫困问题具有历史和现实的合理性。另外一组数据也支持以上论断：将中国健康与营养调查数据分为东部、中部、西部三个区域后，可见东部地区的贫困人口比例32.40%，为三个区域中最低；西部地区贫困人口比例最高，为45.65%；中部地区贫困人口比例为37.85%，处于三者中间位置。中西部地区的贫困家庭比例明显高于东部地区[12]，并且从东向西呈现梯度发展。

此外，从贫困人口的地理分布来看，《中国统计年鉴2014》数据显示，2014年中国东、中、西部地区的贫困人口数分别为586万人、2831万人和3600万人，且以“胡焕庸线”沿线的山地丘陵区集中分布为主：“胡焕庸线”的西北部、东南部贫困人口比重分别为16.4%、83.6%。[13]西北半壁的六个省区（内蒙古、新疆、甘肃、青海、西藏、宁夏）2013年财政自给率仅仅为25%。[14]

当前，贫困地区在空间分布上呈现与边疆地区高度耦合的特征。贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨，是国家扶贫开发的重点。[15]目前，中国的贫困人口主要集中分布在若干个自然条件极为恶劣的地区，尤其是边疆地区。如西南的喀斯特地区（云南、广西和贵州）和交通闭塞的高寒山区（西藏）、西北的黄土高原地区和荒漠化地区（新疆、甘肃和内蒙古西部）等。虽然这些地区随着中国总体国力的提升，生活水平得到很大改善，但是并没有同其他一些东部贫困地区一样，在这一过程中成功地摆脱贫困。究其原因，空间区隔是其中主要的障碍。空间区隔是如何造成边疆贫困的？主要原因有以下四个。

（一）边疆地区的自然禀赋对生产的限制

就全国范围看，区域之间经济结构的分布是不平衡的，我国的农业劳动力大部分集中在中西部和广大边疆地区，以从事初级农业和畜牧业为主。农牧业生产对于自然资源的依赖度非常高，因此自然资源对当地的经济发展至关重要。恰恰边疆地区的经济落后很大程度上是由自然条件的限制造成的，比如众所周知的西藏的高海拔、新疆的水资源限制等，还包括一些峡谷高山高寒地带、荒漠化地带和黄土高原等。此外，初级农牧业也极容易受到自然环境波动的影响，比如新疆作为干旱区，气候条件中水资源对农村贫困的影响是最大的，有自然科学的研究表明新疆边境县（市）年降水量和亩均可用水量每增加1个百分点，农村贫困率就会分别降低0.762个和0.917个百分点。同时，自然灾害对初级农牧业的影响也十分明显，研究显示新疆边境县市受灾面积比重每增加1个百分点，贫困率就增加0.815个百分点。[16]另外，边疆地区恶劣的生存条件几乎不可能依靠自身的力量来实现技术进步，从而达到摆脱贫困的目标。[17]这些边疆地区依靠本土的资源进行扶贫开发的难度极大。

（二）边疆地区自然资源开发的现实悖论

我国自《国民经济和社会发展第十一个五年规划》始，实施了主体功能区规划及主体功能区差异化发展的政策，不同的主体功能区有不同的开发限制。边疆地区在我国承担着生态屏障作用，因此很多边疆地带都属于限制开发区或者禁止开发区。比如云南是我国四大重点林区之一，林地面积占全省土地面积的61.34%，森林覆盖率近50%，生态区位十分重要。云南省有公益林1.858亿亩，其中国家重点公益林1.1878亿亩、地方公益林6702万亩，占云南省土地面积的50%。[18]云南承担着我国长江流域、珠江流域国土安全生态屏障，许多林地被列入各种各样的保护林，不能砍伐，资源和生态补偿机制不到位造成了农民守着青山绿水贫困的现象。历史上当地居民赖以生存的森林资源无法继续砍伐，又没有找到可替代的脱贫致富的生计，由此造成新的贫困人口。

（三）边疆地区的基础设施建设落后于全国平均水平

基础设施建设包括水利、电力、交通、通信等设施，由于中国广大边疆地区的地形地貌复杂，同时远离经济中心，基础设施投资建设的成本很高，边疆地区没有足够的财力投资建设基础设施，国家投入的资金有限，因此边疆地区基础设施的建设相对落后。2010年底，全国有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青（水泥）路，其中90%集中在西部地区和边远贫困地区。[19]边疆尤其是边境地区的基础设施情况更是落后，2013年底，全国还有99个边境县未通高速公路、6000多个自然村未通公路，247万人饮用水不安全。[20]交通等基础设施的欠缺进一步提高了当地商品的运输成本，这限制了边疆地区商品在市场中的竞争力。

（四）边疆的地理自然屏障阻隔文化和信息的交流

自然地理屏障造成了边疆地区的相对封闭，封闭的自然地理环境保存了边疆少数民族独特的文化和传统，以及相应的生活方式，这些都是中华大家族宝贵的文化财富。但是，地理阻障造成边疆与中心地区之间的交通不畅，也影响了边疆居民在生产、生活中与其他地区的交流，造成信息流转不畅和文化交流阻隔，阻碍边疆居民接受现代化生产生活的商品经济、市场意识等。自然地理屏障所造成的文化空间分割对边疆的发展也产生重要影响，比如边疆少数民族居民所特有的原生态行为方式对市场行为方式接纳意愿和能力不足。[21]

边疆地区由于自然地理禀赋造成农牧业生产基础的匮乏，以及其自然地理环境对工业生产的天然排斥遏制了工业生产的发展，再加上地理阻隔造成的封闭以及人流、物流、信息流的不畅，发展陷入“低水平均衡陷阱”。边疆贫困也印证了地理资本对边疆发展的影响。“地理资本”（geographic capital）是1997年世界银行的贾兰（Jalan）和拉瓦雷（Ravallion）提出的概念，用以解释空间地理禀赋与地区贫困的关系。[22]中国学者的研究也证明了空间地理因素会促使农户面临的风险暴露出来，从而引起贫困状况在空间上会相对集中。[23]在自然地理屏障这一维度下，边疆地区对自然地理禀赋改造的空间非常有限，是其持久贫困的重要原因。因此，边疆地区的发展必须借由外力的推动，才能克服空间区隔所造成的发展阻碍。中央政府在边疆地区实施的诸多扶贫政策是推动边疆发展的驱动力。

三 中央政府对边疆贫困的治理举措

改革开放以来，中央政府直接推动全国各地的扶贫工作，颁布和实施了一系列的政策：从《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》到《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。在中央政府持续的扶贫举措下，全国各地的贫困面貌发生了翻天覆地的变化。

“八七扶贫攻坚计划”开篇语即是“社会主义要消灭贫穷”[24]，中央政府大规模的减贫行动与改革开放政策是理解改革开放以来中国国家治理的两把钥匙，缺一不可。因此当审视中国过去40年的发展成就时，在经济高速发展之外，“为全球减贫作出最大贡献的国家”[25]也是中国国家治理能力和边疆治理实践的体现。事实上，国家的减贫行动与改革开放是同时实施的。中央政府最早在1980年就设立“支援经济不发达地区发展资金”，该资金专门用来支持老少边穷地区的经济发展。1983年组织实施“三西”（定西、河西、西海固）地区扶贫开发计划；1984年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》提出帮助山区、少数民族聚居地区和革命老区根据地、边远地区的人民首先摆脱贫困。这一阶段的农村改革和扶贫政策的实施直接促进了部分极端贫困地区的经济发展和生产生活条件的改善。[26]

改革开放以来，中央政府实施的扶贫政策主要是区域性的。1987年发布《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，正式确定了以促进区域经济增长为主要目标的扶贫开发战略，中国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动是1994年《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》。该计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。由《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》开始，中央政府正式建立了扶贫工作责任机制与东西扶贫协作机制，采取了最低生活救助、劳动力转移、科技扶贫等多元化扶贫措施，这些扶贫举措一直延续到今天的扶贫规划思路中。

首先，中央财政加大对边疆九省区的转移支付力度。对边疆和边境地区实行中央财政转移支付、兴边富民行动、国家级边境经济合作区基础设施贷款贴息等特殊支持政策。2006～2013年，中央财政累计下达边境地区转移支付448亿元；2000～2013年，累计下达兴边富民补助资金64亿元；2009～2013年，累计下达国家级边境经济合作区基础设施贷款贴息6.8亿元。[27]仅2011年、2012年边境地区转移支付一项，就分别安排了71亿元和89.2亿元，相当于“十一五”期间的总和。[28]在2016年，中央财政专项扶贫资金的分配也向西部地区、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜，分配给中西部22个省（自治区、直辖市）的资金规模占总规模的比例达到97.4%[29]，是历史上最高的比例。

其次，中央政府建立了自上而下的行政组织体系，用来保障扶贫政策的实施。国务院不仅成立了专门扶贫工作机构——国务院扶贫开发领导小组，在扶贫实践中还实行以省（自治区、直辖市）为主的行政领导扶贫工作责任制。各省（自治区、直辖市）都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划，并由主要负责人亲自抓扶贫工作。实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）”[30]。

再次，广泛动员全社会力量参与扶贫。整合全社会的资源用来扶贫开发是中国扶贫开发事业的重要组成部分。[31]中央政府的扶贫行动可谓是进行了最大范围的社会动员，除了党政机关、部队、人民团体、个人和国有企事业单位，还有民营企业，以不同形式参与各地的贫困治理。国营企业对贫困村进行定点帮扶，定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。2016年有271个中央单位编制了定点扶贫规划或年度计划，283个单位向定点扶贫县派驻663名挂职干部，307个单位向定点扶贫县选派了336名贫困村第一书记。[32]民营企业开展“万企帮万村”扶贫行动，截至2017年上半年，全国工商联已组织21992家民营企业结对帮扶21251个建档立卡贫困村。例如，恒大集团30亿元帮扶贵州大方县脱贫攻坚；万达集团落实贵州万达职业技术学院、旅游小镇、扶贫专项基金项目，帮扶丹寨资金拟增加至14亿元。[33]

各种社会组织和民间团体也积极开展“光彩事业”“文化扶贫”“幸福工程”“青年志愿者支教扶贫接力计划”“贫困农户自立工程”等扶贫活动。以资助贫困失学儿童入学为目的的“希望工程”，自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230万名。[34]

最后，东西协作对口支援。东西部扶贫协作工作是中央政府为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部发展差距做出的重大战略决策，对于弥合空间区隔具有重大意义。1996年5月，中央政府确定北京、上海、天津、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、大连、青岛、宁波、深圳等9个东部省市和4个计划单列市与西部10个省区开展扶贫协作，同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步做出部署，东西部扶贫协作正式启动。后来中央出台援疆、援藏以及援青海、四川、云南、甘肃四省藏区甚至还有革命老区等政策都是东西部协作战略部署的环节。2016年12月国务院发布了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，实现对民族自治州和西部贫困程度深的市州对口支援的全覆盖。调整后与边疆地区的结对关系为：北京市帮扶内蒙古自治区；天津市帮扶甘肃省；上海市帮扶云南省；宁波市帮扶吉林省延边朝鲜族自治州；福州市帮扶甘肃省定西市，厦门市帮扶甘肃省临夏回族自治州；青岛市帮扶甘肃省陇南市；广东省帮扶广西壮族自治区；中山市和东莞市帮扶云南省昭通市；珠海市帮扶云南省怒江傈僳族自治州。[35]这一举措为夷平空间地理的差异提供了制度性保障。

综上所述，中央政府除了以财政转移支付来帮助边疆地区发展之外，还建立了制度性的地区之间的协助体制，用行政力量打破边疆与中心之间的空间区隔。经过近40年的扶贫实践，国家的扶贫举措事实上已经成为边疆治理的重要内容和手段。

四 边疆治理：消弭边疆的空间区隔

改革开放以来，中央政府实施的各类扶贫开发措施取得了巨大的成就，解决了几亿农村贫困人口的温饱问题，成为世界上减贫人口最多的国家，并且积累了许多宝贵的减贫经验，尤其是在边疆治理方面形成了民族和区域整合两个大格局。实践证明，中央的扶贫举措是边疆治理的重要手段，国家利用行政手段夷平空间区隔造成的区域差异，是国家治理现代化的重要内容。

中国近期发布的两大扶贫纲要性规划都将边疆地区作为未来支持的重点：《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《开发纲要》）规划了到2020年中国政府的扶贫目标和行动策略。《开发纲要》明确将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场：“扶贫开发重点县相对集中的一部分区域”，主要包括六盘山区、秦巴山区、滇桂黔石漠化片区、吕梁山区、罗霄山区和已明确实施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州等区域成为扶贫工作的“硬骨头”。边疆地区成为全面建成小康社会的特殊短板和薄弱环节。《“十三五”脱贫攻坚规划》也将“革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区作为扶贫的重点”[36]。

国家的扶贫行动在广泛的社会动员过程中完成了边疆与内地的社会整合，在一定程度上夷平了空间区隔的障碍。国家“扶贫”作为外部力量克服了空间区隔所造成的边疆贫困，在过去几十年里发挥了极大的效用，但是未来边疆地区是否可以由此发展出经济社会的内生动力仍然是个疑问。在边疆地区内生型发展驱动缺乏的情况下，边疆地区的人民仍然需要探索在解决吃饭问题之后就地解决生计和致富的道路，需要一套实现边疆地区经济社会持续发展的机制，空间区隔是边疆发展既定的限制，边疆治理的重要内容仍然是夷平空间区隔造成的区域差异，从“硬件”和“软件”上进一步整合边疆与经济发达地区。新时代的边疆治理有新的契机，在“一带一路”全面开放的背景下，边疆成为开放的前沿地带，边疆治理又有新的内涵。

首先，中央政府需要在边疆与内地的基础设施和互联互通方面持续投入。实际上，由于投入产出比的原因和资本的逐利性，在市场的作用下，优质资源，包括人、财、物会自发地从贫穷的边疆地区流向东部经济发达地区，边疆地区的居民亦充满对大城市的向往。边疆地区的扶贫和治理就是要极力避免边疆的衰落。

从边疆区域性贫困的角度来看，边疆的贫困除了空间区隔限制之外，远离内地的经济中心使得边疆内生型的制度和技术创新举步维艰。中央政府强力推进的扶贫政策和行动对于打破边疆地区由于空间区隔造成的封闭与落后的循环，在短时间内取得了很好的成效。但是，边疆地区长期的历史和自然原因所造成的社会发育落后状态使其短时间内很难完全融入国内的统一市场中，获得自身的发展动力。因此，打破边疆的低水平发展循环，使边疆民族地区真正走上持续发展道路，有赖于国家持续不断地提高边疆地区的工业化和城市化水平，使这些地区尽快加入国内统一的贸易体系和区域分工体系中。

其次，国家在持续对边疆地区的基础设施进行资金投入的同时，对于教育和培训的投入更为重要，更需要耐心。边疆地区的贫困终究是人的生活状况的贫瘠，以及生活方式与现代社会的格格不入，只有边疆人民具有了可持续的、可致富的生计，才能真正消除边疆的贫困。例如，属于国家级贫困县的云南红河县垤玛乡，近几年来政府一直组织劳动力培训及外出务工，但是成效很低。过去几年乡政府组织了几批家政培训，并联系了昆明的家政服务机构，共培训了2000多人送往昆明，但是这些人员因为无法适应昆明的生活以及跟雇主的沟通存在问题最终几乎全部返回，生活方式和观念的转变不是一朝一夕的事。因此，边疆的社会治理需要长期的坚持。

最后，中国政府积极推动的“一带一路”可能是最有效的克服边疆与内地空间区隔的战略。从中国国家内部空间区隔的角度看，要打破“胡焕庸线”需要欧亚大陆东西联动发展。[37]“一带一路”建设将极大地改善边疆地区的经济地理区位劣势和对外开放水平，是突破“胡焕庸线”难得的历史性契机。边疆地区的经济社会发展落后的原因除自然环境条件较为恶劣之外，其与经济中心的联系较为困难和对外联系通道不畅、开放合作水平较低也是极为重要的原因。丝绸之路经济带建设的推进，将打通中国边疆地区对外大通道，推动区域互动合作和产业集聚。边疆地区由以往向东对外开放的末端转变为向西对外开放的桥头堡，边疆地区的经济地理区位显著改善。

总之，中国自然地理和气候禀赋的差异造成了边疆与中心区域在生产方式和人口密度上的巨大差异，道路阡陌又进一步造成了社会经济乃至文化的区域区隔。由于空间区隔的存在，边疆地区自农耕时代到大规模工业化生产以来，无法依靠自身的力量挣脱空间区隔的桎梏。改革开放以来，中央政府实施了各类扶贫举措，弥合空间区隔中的边疆与中心区域的社会经济差异，并取得了举世瞩目的成绩。边疆经济社会发展的实践表明，扶贫是国家边疆治理的重要内容，也是国家治理体系现代化的重要组成部分。随着时代的变迁，边疆治理的内容和形式也发生改变，但是不管如何改变，夷平空间区隔对边疆社会、经济发展的限制，以各种外部力量来推动和发展边疆的内生动力，都将是中国边疆治理的重要方向。

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[1] 本文为2020年中国社会科学院国情调研重大项目“乡村现代化背景下边疆传统村庄消失问题”（项目编号GQID20200011）的研究成果。

[2] 胡焕庸：《胡焕庸人口地理选集》，中国财政经济出版社，1990，第49页。

[3] 胡焕庸：《胡焕庸人口地理选集》，中国财政经济出版社，1990，第49页。

[4] 葛美玲、封志明：《基于GIS的中国2000年人口之分布格局研究——兼与胡焕庸1935年之研究对比》，《人口研究》2008年第1期，第51～57页。

[5] 400毫米年等降水量线，也叫400毫米等雨线，这条线大致是沿大兴安岭—张家口—兰州—拉萨一线，最后到喜马拉雅山东部。此线以东年降水量一般在400毫米以上，为半湿润地区，此线以西年降水量一般在400毫米以下，为半干旱地区。

[6] 《李克强之问：“胡焕庸线”怎么破？》，人民网，2014年11月28日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1128/c1001-26113082.html。

[7] 我国少数民族八省区包括内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和广西壮族自治区五大少数民族自治区和少数民族分布集中的贵州、云南和青海三省。

[8] 中国的边疆九省区的界定依据是国务院办公厅发布的《兴边富民行动规划》。

[9] 这里中国边疆九个省区包括有陆地边界线的省区，分别是辽宁省、吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、云南省、广西壮族自治区，并没有包括海疆省份。

[10] 数据来自历年《中国统计年鉴》。

[11] 国家民族事务委员会网站，2016年4月11日，http：//www.seac.gov.cn/art/2016/4/11/art_31_251389.html？from=timeline&isappinstalled=0。

[12] 孙菲、王文举：《中国农村贫困成因区域差异性研究》，《贵州民族研究》2017年第6期，第25～29页。

[13] 刘彦随、周扬、刘继来：《中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略》，《中国科学院院刊》2016年第3期，第269～278页。

[14] 陆大道、王铮、封志明等：《关于“胡焕庸线能否突破”的学术争鸣》，《地理研究》2016年第5期，第805～824页。

[15] 国务院《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。

[16] 欧海燕、黄国勇：《自然地理环境贫困效应实证分析——基于空间贫困理论视角》，《安徽农业大学学报》（社会科学版）2015年第1期，第13～19页。

[17] 程厚思：《生存环境、技术进步与区域贫困》，《中国农村观察》1997年第4期，第3～8页。

[18] 陈正才、陈启航：《云南明年投入3亿元实施生态补偿》，国家林业和草原局政府网，2008年9月23日，http：//www.forestry.gov.cn/portal/main/s/102/content-249259.html。

[19] 林红梅：《我国“十二五”期间将加强“富民兴边”交通建设》，中央人民政府网站，2011年2月22日，http：//www.gov.cn/jrzg/2011-02/22/content_1808038.htm。

[20] 李楠楠：《全国人大常委会执法检查组：全国集中连片特困地区11个在民族地区》，人大新闻网，http：//npc.people.com.cn/n1/2015/1222/c14576-27962167.html。

[21] 张丽君、董益铭、韩石：《西部民族地区空间贫困陷阱分析》，《民族研究》2015年第1期，第25～35页。

[22] Jalan，J. and Ravallion，M.，“Spatial Poverty Traps？”，World bank policy research working paper，1997，第1862卷。

[23] 陈全功、程蹊：《空间贫困理论视野下的民族地区扶贫问题》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期，第58～63页。

[24] 国务院扶贫开发领导小组：《国家八七扶贫攻坚计划》。

[25] 新华社：《“中国式减贫”：世界减贫史上最大贡献》，中央人民政府网站，2017年6月14日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-06/14/content_5202589.htm。

[26] 黄承伟：《中国扶贫开发道路研究：评述与展望》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2016年第5期。

[27] 高立、韩洁：《中央财政持续加大对老少边穷地区转移支付力度》，中央人民政府网站，2014年1月2日，http：//www.gov.cn/jrzg/2014-01/02/content_2558957.htm。

[28] 新华社：《全国兴边富民行动两年补助资金超过前10年总和》，中央人民政府网站，2012年8月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-08/15/content_2204675.htm。

[29] 何晓源、郁琼源：《中央拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元》，新华社，2017年6月12日，http：//d.drcnet.com.cn/eDRCNet.Common.Web/docview.aspx？DocID=4729572&leafid=2&chnid=9。

[30] 《中国的农村扶贫开发》白皮书国务院扶贫开发领导小组、办公室网站，2006年3月3日，http：//www.cpad.gov.cn/art/2006/3/3/art_46_12298.html。

[31] 《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》，http：//www.scfpym.gov.cn/show.aspx？id=25605。

[32] 林鄂平：《数读2016：1000多万贫困人口靠什么脱贫》，中国经济网，2016年12月30日，http：//f.china.com.cn/2016-12/30/content_40011571.htm。

[33] 《2016精准扶贫数据要报》，《领导决策信息》2017年第8期，第28～31页。

[34] 《中国的农村扶贫开发》白皮书国务院扶贫开发领导小组、办公室网站，2006年3月3日，http：//www.cpad.gov.cn/art/2006/3/3/art_46_12298.html。

[35] 《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，新华网，2016年12月7日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/07/c_1120074634.htm。

[36] 《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》，中央人民政府网站，2016年12月2日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm。

[37] 陆大道、王铮、封志明等：《关于“胡焕庸线能否突破”的学术争鸣》，《地理研究》2016年第5期，第805～824页。