1.1 选题背景

1.1.1 历史背景

1956年4月16日，国务院发布《关于加强国家档案工作的决定》，首次明确了我国档案管理体制的基本原则为“集中统一地管理国家档案，维护档案的完整与安全，便于国家各项工作的利用。全国档案工作，都应该由国家档案管理机关统一地、分层负责地进行指导和监督”，但是各专业系统分别管理档案的状况仍未从根本上得到改变，[3]中国共产党各级组织、国家机关和军队系统的档案工作还是由中央办公厅秘书局、国家档案局和中央军委办公厅档案处分别负责管理。[4]1959年1月7日，中共中央正式发布《关于统一管理党政档案工作的通知》，[5]从此，“集中统一管理全国档案事业”的档案管理体制正式确立。

20世纪80年代初，在改革开放后国务院进行第一次大规模机构改革的背景下，档案管理体制进行了第二次改革。先后发布《中共中央、国务院批转国家档案局关于全国档案工作会议的报告》《科学技术档案工作条例》《机关档案工作条例》《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》等文，一是重申了党政档案统一管理的原则，二是国家档案局由中共中央办公厅领导改为归口国务院领导，三是地方各级档案局改为地方各级人民政府直属局。1987年9月5日，第六届全国人大常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），第一次以法律的形式将“统一领导、分级管理”的档案管理体制确立下来。

1993年党的十四届三中全会后，为适应健全与发展市场经济体制的需求，国务院开始了新中国成立以来规模最大的政府机构改革，1993年党中央、国务院批准颁发了《关于印发中央档案馆国家档案局职能设置、内设机构、人员编制方案的通知》，其核心在于职能的转变和机构的精简——实行局馆合一，即一个机构两种职能。

新中国成立以来三次档案管理体制改革的历史，其思路比较单一，进程相对缓慢。每次的改革无一例外地选择“统一领导、分级管理”作为指导思想，对档案信息资源配置影响深远，其实际运作的方式，主要是“采取部门形成的形式把调节各种档案资源的权力集中在中央政府所属各部，而地方政府的相应机构或部门则负责具体的管理与经营”。[6]这意味着档案信息资源配置的改革几乎等同于档案管理体制的改革，且长期稳定在“始终坚持党政档案工作统一管理的基本原则”[7]的阶段，即总是在政府配置框架内调整——档案信息资源产生于政府系统内部，服务于政府机构工作，也由政府相应部门调配。

《档案法》规定“我国档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面利用档案史料的中心”，但同时“局馆合一”的局面又把事业单位性质的档案馆和作为行政管理机关的档案局合二为一，且不谈其管理体制是否顺畅，财政负担是否沉重，法制建设是否规范，政府职能是否明确等问题，单就其档案信息资源建设、资源供给、服务保障等方面，容易造成“局部机构不合理，资源浪费严重”“社会化服务功能缺位”等问题。[8]多年来，我国事业单位一直存在政事不分、事企不分、机制不活的情况，影响了公共资源及公益服务供给的总量、质量和效率，对此国家人力资源和社会保障部于2011年初制定了全国事业单位改革时间表，[9]以“行政职能、生产经营和公益服务”作为分类指导原则，以社会公众的多样需求为细分导向，促进事业单位改革和发展社会公益事业。在此背景下，档案事业是否也需要由“档案信息资源的单一供给体制”向“档案信息资源的多元化配置方式”发生转变，“档案价值认知、审视、实现和升值的单一和僵化”的局限能否有所改变呢？

1.1.2 现实背景

历史背景关注的焦点集中于档案行政管理体制之于档案信息资源配置的意义和作用，多年来实施的单一供给体制，确实丰富了档案信息资源馆藏，建立了体系完整的全国档案馆网，规划了覆盖人民群众的国家档案信息资源体系、方便人民群众的档案利用体系以及安全保密的档案安全体系，功不可没。但是，近些年来在网络化、市场化和社会化的时代背景下，档案信息资源在宏观和微观配置实践中遇到的各种问题和困惑，却持续不断地向“单一供给体制”下的配置模式提出了一个又一个亟待解决的课题。档案信息资源的丰富不仅是量的丰富，还需真正涵盖除却政府部门之外的广泛涉及社会、民生、经济、文化领域的各种档案。档案馆网设置和利用体系的完善不仅是合理的规划，还需真正具备把自身拥有的各种档案信息资源有效、及时、准确地传递至各类用户的能力和意识。

具体来讲，既然是针对档案信息资源的“价值”和“配置”而展开的课题研究，笔者认为资源的丰富与利用效率的低下之间的矛盾表现最为突出。截至2011年，全国档案馆馆藏纸质档案达到2.401117亿卷（以件为保管单位的档案为0.95901221亿件），[10]较2003年度全国档案事业基本情况统计年报显示的数据，年均增长为0.1亿卷左右（以件为保管单位的档案为0.05亿～0.1亿件），其中2003年度数据中包含了档案信息资源中的历史档案部分0.21亿卷，现行国家机构和政党的档案部分1.784亿卷，[11]来源于其他部门（包括私人、私营企业等非国有单位）的仅占5%左右。可见，从所有权性质看，“国有”档案信息资源在国家档案信息资源体系中占据数量上的绝对主导地位。然而，以馆藏档案之和为基数计算开放率，2011年度馆藏开放档案以案卷计约为0.555亿卷（以件为保管单位约为0.121亿件），以卷计——开放率约为23%，以件计——开放率约为12.6%。相较于陈永生教授2006年的统计情况[12]来看，其“馆藏档案与99%以上的人不相关，档案利用与90%以上的馆藏档案不相关”的表述[13]在十年后的今天，除去以卷计和以件计之间的数据差异外依然有效，开放率并未出现实质性变化或增长。其中，开放率的低下，说明“单一供给体制”形成了庞大的档案信息资源体系，并没有积极、有效、及时地呈现和传递给用户端（包括个人用户、社会团体、企事业单位用户等）；利用率的低下，说明“单一供给体制”呈现给用户端的那一部分又不很符合其需求（不管用户是个人，还是单位；不管需求是原始凭证型，还是信息加工型；不管客户端是数据获取，还是咨询服务，都以单一的资源、固定的方式传递至用户，任凭需求千变万化，服务始终岿然不动）。

针对“资源”与“利用”脱节的现象，国家档案局先后于2008年和2010年提出了“三个体系”——档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系——建设的主导思想，档案资源体系着力于“扩大资源总量、优化资源结构和空间布局”[14]；档案利用体系着力于“拓宽服务范围、转变服务方式和改进服务手段”[15]；并以“资源体系”为档案部门的当务之急和根本之策，处于源头，占据主导。笔者认为这种“资源引导利用”和“安全保障资源”的单向线性配置方式，在档案信息资源建设初期，有什么样的档案资源就有什么样的档案需求，以资源建设引领利用需求，于资源自身、于需求满足都是非常有益的。然而在资源拥有量达到一定水平、需求得到一定程度满足之后，两者的地位和关系发生了一些转变——不再是“资源产生、决定和引领需求”的单向线性模式，出现了多元化的“需求客观存在”以及“需求满足方式”，仍然以一元式的资源积累和供给方式来服务，必然使两者的矛盾呈现出新的表现形式和发展趋势，所以“需求主导资源建设”或“需求与资源协调发展”应该成为未来一段时期档案信息资源建设的指导思想。

1.1.3 研究意义

档案从体制的历史发展脉络引领笔者思考“档案信息资源供给体制是否单一”，现实社会情形引导笔者应该通过需求来主导档案信息资源的建设（档案需求分析或档案用户研究的成果至少应能影响乃至主导档案信息资源建设）。因此，本书以档案资源与档案需求的矛盾运动规律为基础，以经济学稀缺性分析方法、公共管理学公共物品理论、管理学集成管理理论、档案学档案价值理论为指导，以“文化强国”战略、“内容产业”机遇以及“城镇化”趋势为典型时代背景和实证研究案例，阐述档案强国战略何以建构颇具中国特色、走出国门、走向世界的档案价值观，内容产业高速发展何以促使档案信息资源在众多内容信息资源中积极融合，形成独具特色并影响其他行业、学科的档案价值观，城镇化发展潮流何以促使档案信息资源面向农村、面向农民工等形成惠及民生、扎根基层的档案价值观。以档案信息资源的政府组织、市场主体和第三部门（或称之为社会组织、公益组织等）为多元化配置主体，从动力机制、社会基础、实现方法、配置效果和主要困境等方面对各种配置方式进行全面、系统、深入的研究，并试图构建科学、合理、有效的评价指标体系，对多元化配置档案信息资源的格局进行复合和优化，具体见图1-1。历史发展脉络和现实社会情形均指引笔者必须发展和创新档案事业管理的理论与方法，指导档案信息资源体系与利用体系建设，具体体现在三个方面。

图1-1 档案信息资源配置研究思路

一是有利于档案信息资源与档案用户需求关系的研究。我国的档案信息资源总体上数量巨大，但质量并没有与数量的巨大呈现出正比例或正相关关系，而且需求的发展呈现多元化的趋势，品种单一、价值不甚理想的资源构成与日益旺盛的需求现实构成档案信息资源的供需矛盾，因此有必要弄清档案信息资源是总量的不平衡（包括品种太少与绝对数量不高）还是结构的不平衡（包括品种之间数量比例失调、优质资源所占比例过低），现实的档案需求是对数量的需求还是对质量的需求或是对数量、质量双方的需求等。这种矛盾，课题组前期成果中多以数据统计或理论阐释的方式呈现，而本书将重点研究三个方面的实证问题。其一，体现中国特色、讲好中国故事、代表中国价值的档案价值观的国家宏观需求及档案信息资源建设何以应对？其二，体现信息社会转型、发展内容产业的档案事业的社会中观需求及档案信息资源建设何以应对？其三，体现国家城镇化发展背景下农民工切身利益、体现农业农村发展的民生微观需求及档案信息资源建设何以应对？具体见图1-2。

图1-2 档案信息资源配置研究框架

二是有利于档案信息资源的政府配置与其他配置方式相互影响关系的研究。市场经济日益成熟的现代信息社会，更加注重知识产权的保护与利用，档案信息资源的配置不能孤立考察政府行政管理的内容结构和发展趋势，应将档案事业置身于市场经济环境和整个公民社会之中，尤其是要加强市场配置、第三部门配置等其他的档案信息资源配置方式的研究。本书将在实证场景中思考三个实践问题。其一，政府应将有限的精力和条件用来供应何种档案信息资源？具体到档案行业而言，政府究竟是指哪些部门？目前所供应的档案信息资源能否精简或转变？其二，市场配置档案信息资源，就目前文件、信息、档案商业化服务机构的建设和发展水平来看，档案信息资源的产品或服务形态有哪些？这些产品或服务的质量、标准、评价、仲裁的发展水平如何？与其他服务咨询、内容产品等存在哪些差距和亟须改进之处？其三，社会呼吁档案信息资源配置的社会机制，或第三部门参与配置档案信息资源，那么公共档案馆究竟应实行政府机制还是转型至社会机制，当前限于各方条件并未有明确答案，本书后续部分会逐步明晰和揭晓。

三是有利于档案学基础理论的创新。以来源原则为指导进行创新提示了档案信息资源配置必须以“来源”为配置起点；以文件生命周期理论为指导进行创新提示了档案信息资源配置必须以“生命周期”为配置轨迹；以文件连续体理论为指导进行创新提示了档案信息资源配置必须以“群体运动规律”为配置平面。长期以来，国内外档案学界对配置的“点、线、面”的研究给予了足够的关注和持续的研究，然而配置必然置于一定的时间、地点、人物的“立体空间”中，那么配置的“立体空间”是否存在空白，档案信息资源的多元化配置这一“立体式”研究课题能否填补这一空白，是本书的研究重点。本书的理论研究指向仍然寄希望于在档案价值理论框架下进行三个方面的局部创新。其一，档案信息资源的稀缺性价值，是市场经济和信息时代赋予档案价值的新内涵。其二，对档案价值应在资源和需求的互动中不断加深认知的态度和转变实现的方式。其三，档案价值的实现，在档案价值理论体系中应该扮演引领性角色，故而本课题基于当前时代背景以及多学科视域下对档案价值的认知，将全面实现档案价值作为将来一段时间着力研究的重点方向。[16]