第二节 国际组织实践溯源

中国学者将春秋战国时期各诸侯国之间合纵连横、订立临时同盟的实践看作一种古代“正式组织”的形式。在那时，国家之间已经建立起一些相互交往的原则、规章和制度。国家间开始互通使节，订立同盟，缔结条约，召开会议，以调停、仲裁和合作等方式解决它们之间的争端。[5]西方学者则将国际组织的起源追溯到古希腊的城邦时代。那时，城邦之间彼此独立，经常发生战争。为解决战争问题，各城邦间订立了联盟。此外，还有一种称为“近邻同盟会”的宗教组织，这是一种相邻部落为了保护神庙而成立的宗教组织。同盟会采取集体行动，以打击来自外部的入侵，保护成员的安全。古希腊的城邦体系类似于今天的国际政治体系，因此也有将雅典和斯巴达各自建立的联盟体系看作第二次世界大战后北约和华约这类军事防御性组织的原型。

真正意义上的国际组织是在现代主权国家出现后才发展起来的。著名国际组织研究大师伊尼斯·克劳德（Inis L.Claude）提出了国际组织产生与发展的四个前提条件：第一，世界被分为独立的政治单位；第二，独立国家之间存在实质性的联系；第三，国家必须意识到共同存在的问题；第四，在此基础上，国家承认有必要建立制度化的机构和采用系统的方法，以便规范和管理它们的相互关系。[6]这正是国际组织产生的一个历史过程：世界先分裂为相互独立的主权国家，然后这些主权国家又因为相互联系和需求建立了国际组织。

1648年10月24日，三十年战争的交战双方缔结了《威斯特伐利亚和约》，该和约被认为是现代国际关系的开始，在其之后的世界被称为“威斯特伐利亚体系”世界，也就是以主权国家为中心的世界。对国际组织发展来说，该和约也具有划时代的意义：第一，和约成为现代外交的开始，常驻外交代表机构形式开始出现；第二，确立了主权国家的存在和主权至上、领土完整原则；第三，开创了以国际会议方式和平解决国际争端的模式；第四，和约规定了缔约国不得破坏和约的条款，对违约国家可实行集体制裁。

19世纪的三大制度创新实践，为现代国际组织的产生奠定了基础。这三大制度创新是：欧洲协调（Concert of Europe）、国际行政联盟（International Administrative Union）和海牙会议制度（Hague System）。“欧洲协调”是指《威斯特伐利亚和约》之后，欧洲主要大国之间举行的一系列会议。19世纪初，在拿破仑战争结束后，欧洲主要国家为解决战争问题，于1841年召开了欧洲维也纳会议，英国、俄国、普鲁士和奥地利建立了四国“神圣同盟”。欧洲大国坐在一起，共商欧洲安全事宜，以维持欧洲的和平。“欧洲协调”的贡献在于，它突破了传统的双边外交形式，开创了大国以多边会议方式协调欧洲事务、维持欧洲和平的新形式。这是主权国家走上历史舞台后开始采取集体行动的标志。“欧洲协调”被认为是欧洲的“董事会”，体现了大国一致的精神，成为后来联合国安理会的原型。

1899年和1907年召开的两次海牙国际会议，标志着人类向建立国际组织的目标又迈出了历史性的一步。与以前的“欧洲协调”相比，“海牙会议”具有更大的制度创新意义。第一，这两次会议制定了一系列在和平时期调整国际关系、消除危机与战争根源的规则，试图建立一种规范化、程序化的国际和平体系。会议采取了一国一票制、多数票通过制及国家平等原则，这些原则和制度为20世纪国际组织的创立提供了样板。第二，海牙会议提出了和平解决争端的原则，并制定了相关的法律，将国际法的编纂引入国际合作。在第一次海牙大会上，通过了一系列重要文件，如《和平解决国际争端公约》等。第三，会议具有更大的普遍性和更广泛的参与性。有26个国家参加了第一次海牙会议，不仅包括所有的欧洲国家，还包括来自亚洲和美洲的国家。第二次会议的参加国达到44个，包括17个中南美洲国家。此外，会议所涉及的问题也更加广泛，包括维持和平、预防战争、解决冲突、武器控制、中立国地位等。

海牙会议最重要的贡献在于它的制度和程序创新。会议上，各国代表开始考虑如何以更理性、更合法、更制度化和程序化的方式解决国际争端。各国代表已经开始策划下一次国际会议的召开，期待有一个固定的场所，能定期举行这样的国际会议。当时美国代表团的一位成员怀着这样一种美好的理想：和平与仲裁事业的朋友们，可以“每七八年举行一次这样的大会，在新的会议上，前一次会议没有完成的工作可以继续进行。这样一次次稳步前进，每一次都会取得进步”。[7]由于第一次世界大战的爆发，关于召开第三次会议的一些设想没有实现。

“欧洲协调”和“海牙会议”的主要目的在于解决战争与和平问题，但同时期出现的“国际行政联盟”则大不相同。这些行政联盟主要是为满足国家间日益频繁的经济、文化、社会交往需要而建立的，其职能是协调管理国家间技术、行政方面的问题。最早出现的这类联盟是一些河流管理协会，如1815年成立的莱茵河航运中央委员会。1865年建立的国际电报联盟（International Telegraphic Union）和1874年建立的万国邮政联盟（Universal Postal Union）也属于这类机构。以前的国际会议大都是外交官和政治家主宰的活动，带有严格的主权国家色彩。“行政联盟”则具有更多的跨国色彩，侧重的是行业划分、问题划分，而不是主权国家的边界划分。它所要解决的问题是超越国家边界、超越单一主权国家政府行政管理范围的事务。因此，“行政联盟”不再是国家外交官和政治家的专属活动，专家、技术人员、商人、私人利益集团、非政府组织等都加入这一行列。“国际行政联盟”的一个重要贡献在于它创立了常设机构，在国际组织发展道路上迈出了关键性的一步。1868年，国际电报联盟局（Bureau of the International Telegraphic Union）成立，是第一个真正的常设国际机构。这一机构相当于今天的秘书处，是当代国际组织机构中的一个重要组成部分。

“欧洲协调”、“海牙会议”以及“国际欧洲行政联盟”成为19世纪对国际组织发展最有影响的“三大源流”，为后来国际联盟和联合国的创立提供了样板。“欧洲协调”体系和随之而来的大国特别会议制度，是通过大国一致、权力平衡解决国际安全问题的尝试，是联合国安理会的前身。“海牙会议”建立的大小国家平等、一国一票、多数票通过等原则，是联合国大会的前身。“万国邮政联盟”等欧洲行政联盟机构，则是国际货币基金组织、粮农组织、国际海事组织等联合国专门机构的前身。

19世纪国际多边合作制度的建设与发展，揭示了世界在分裂为主权国家之后，如何又一步步走向国家间的合作与联合。在第一次世界大战之后，诞生了第一个真正的普遍性的国际组织——国际联盟。