第三节
中非城镇化面临的问题

中国城镇化尽管成绩显著，但在从高速度发展到高质量发展转变的过程中，也出现了公共服务不均等、城市体系不够健全、交通拥堵、空气污染等问题。而由于城镇化与经济发展长期不同步，畸形发展的城镇化使得非洲城市长期处于困境，失业率高企、公共设施不足、城乡差距过大等问题较为明显。

一、城市产业发展存在问题

中国的城镇化进程体现出明显的政府主导型特征，不合理的产业结构降低了人口城镇化的潜力。政府对城市基础设施建设的偏向性配置激化了产业结构刚性，抑制了城市的多样化发展（邵朝对等，2016）。实证研究还表明，政府过多利用行政权力干预产业发展，导致资本密集型产业比重过高，降低了中国经济的就业弹性，延缓了人口城镇化的步伐（陈斌开等，2013；陆铭等，2011）。同时，中国城乡发展协调性差。“自上而下”的体制安排导致各类资源向行政级别高的城市集中，城乡统筹发展和城市群内部协调相对薄弱，延缓了人口城镇化的进程。

与中国不同，非洲人口城镇化的速度远快于工业化的速度。非洲的城镇化就业基础脆弱，非正规就业问题突出。大部分非洲国家的城镇化首先依靠出口工业、农业等原材料获得财富，再进一步发展服务业和零售业（党营营等，2018）。工业在非洲国内生产总值中的占比由1981年的18%降至2017年的10%，尽管2018年以来有所回升，但2021年也仅为12%。[3]除南非外，多数撒哈拉以南非洲国家没有建立起强大的工业部门。缺乏生产力增长潜能和空间的产业能提供的正规就业岗位有限，因此失业率高企（Alhadji et al.，2008）。薄弱的就业基础还加剧了社会动荡、暴力和犯罪活动。

二、城市内部和城乡二元结构突出

中国的户籍制度与城乡二元结构问题依然突出。户籍、土地等制度原因以及信息不对称，造成了城乡间的二元分割和城市内部的“新二元结构”分割，以致劳动力流动受阻，影响了城市体系的构建。从劳动力方来看，多数农业转移人口进入低技能、低收入部门就业，无法享受与城镇居民同等的基本公共服务，城镇化缺乏包容性，并引发留守儿童、空巢老人等社会问题。从用工需求方来看，企业的所有制结构及其对劳动雇工的需求影响了城镇化进程，国有企业存在资本投入偏好，导致就业弹性降低；劳动就业中的户籍歧视依然存在，缺乏对农民工的就业保障。此外，户籍制度难以实现转移人口的“安居”，降低了居民的消费倾向（梁文泉，2018）。

非洲的城乡差距加大，城市内部的社会分化明显。大部分非洲国家的人口向少数较大的城市流动，甚至在有些国家，大量人口集中在一个城市，形成了非均衡型城镇化模式。由于缺乏有效的政府宏观调控和城市规划，有些非洲大城市不顾生产力水平、社会软环境的构建和公共服务的改善，疯狂追求“造城运动”，使得城乡差距不断扩大。同时，青壮年农民的流失使农村缺乏人力资本的支持，限制了对先进科技的引进和应用，造成农业发展停滞不前，也使城市未来的发展缺乏稳固支撑。

三、城市体系有待优化

中国呈现出大城市和超大城市不断扩张、中小城市迅速崛起的发展态势，但不同规模的城市间未实现良性互动和合理分工。城市最优规模应由其产业结构和产业关联所决定，而这取决于发展阶段和比较优势。由于公共资源配置主要被行政权力主导，行政等级更高的城市往往得到更多公共资源，会有更好的公共服务、更强的政治和政策影响力，高等级城市对低等级城市的虹吸效应仍在加剧（江艇等，2018）；相反，其他众多城市因规模较小而损失效率，城市中心与周边形成断档，难以发挥要素集聚的正外部性以提高城市竞争力。北京、上海、广州的中心城区人口密度均超过了每平方公里20000人，而郊区人口密度却大都徘徊在每平方公里600人左右，前者是后者的33倍（汪来喜等，2018）。大中小城市间互动不够，有紧密内在联系或互补性分工关系的城市群不多，城市分割导致经济、社会与环境内部的失衡和分化。

非洲的城镇化缺乏长远战略，城市体系和功能混乱。受政府治理能力限制，非洲各国对城市发展缺少清晰而长远的规划。一方面，很多国家缺乏工业化战略和产业布局的整体规划，城市体系混乱，难以吸收劳动力红利；少数大城市人口过度集中却缺乏就业基础，基础设施和公共服务发展滞后；发展规划、立法体系和建筑标准等滞后于现实需求，建筑质量低劣且监管措施缺位，大城市抗灾能力极为有限。另一方面，城市内部功能区划分不科学，土地产权不明晰，城市建设随意性大；为满足不断增长和涌入的人口的需要，一些城市向周围无序蔓延，并逐渐处于失控状态。

四、城市规划不合理引发“城市病”

中国许多大城市的“城市病”日益突出。首先，部分中国城市资源利用和配置效率不高，“摊大饼”式的扩张使得土地、水、能源等资源利用粗放，环境污染、资源短缺、交通拥堵影响着城市的运行效率和质量（宣宇，2016）。传统城镇化模式与资源、环境约束及人们对城镇化的期望和需求之间的矛盾越来越凸显，城镇化可持续发展的基础脆弱，大气污染和土壤污染成为中国城镇化面临的巨大挑战。其次，有些城市功能划分不清、存在同质化倾向。城市间区域分割、条块分割依然存在，未能较好形成产业和职能上的分工与协作，产业结构严重趋同，偏向于经济效益高、见效快的工业和房地产业（汪来喜等，2018）。由于缺乏基于要素禀赋特点的城市产业发展规划与区域间协作，低水平重复建设屡见不鲜，产能过剩有待进一步治理，一定程度上影响了经济增长效率（范剑勇等，2014）。

非洲的基础设施建设滞后于城市人口增长。非洲的基础设施建设与城市扩张的严重不同步，已成为制约其经济社会发展的主要瓶颈之一。一是城市交通基础设施不足且建设混乱。二是电力基础设施不足。三是城市上下水基础设施不足。据非洲开发银行统计，40%的非洲居民缺乏安全饮用水。四是非洲的电话和互联网普及率处于世界最低水平。城市人口过快膨胀超越了城市的承载能力，使得贫穷与生活环境恶劣成为非洲城市的特征（刘悦等，2014）。