第一节
中国城镇化的主要成就

城镇化是工业化和现代化的必然结果，城市的发展水平是衡量一国经济社会发展水平的重要指标。中华人民共和国刚成立时，我国城市建设百废待兴，城镇化率不到11%。七十多年来，我国经历了世界近现代史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了巨大发展成就，主要表现为发展理念发生重要转变、发展水平得到大幅提高、规划布局更加协调完善、城乡关系更加紧密和谐。

一、对城镇化的认识显著深化

实践是认识的基础，认识是实践的先导。各国在推动城镇化发展过程中必然要遵守一些普遍规律，对这些规律的认识程度会影响实践的效果。我国的城镇化发展过程，是在不断解决新问题中逐步深化对城镇化发展规律的认识的过程。这些认识包括城镇化的本质、城镇化与工业化和经济发展的关系以及城镇化的推进原则等等，它们反过来推动我国的城镇化道路走得更平稳、更健康。

第一，城镇化本质上是满足人的美好生活需求，以实现人的幸福为目的。城市是人的城市。要实现成功的城镇化，最根本的是要做到“以人为核心”。换句话说，认识到“人”在城镇化过程中的主体地位，是成功城镇化的必要条件。因此，城镇化并不意味着城市规模的无限扩张、城市数量的大幅增加，不能将城镇化发展目标锁定为对各项城镇化指标的简单追求，而是要以城乡居民能否成为城镇化的积极参与者和真正受益者为最终评判标准。

党和政府在推进城镇化的过程中，始终以维护最广大人民的利益为底线红线，以实现共同富裕目标为根本旨归，及时对城镇化过程中出现的新问题进行治理纠偏。尤其是党的十八大以来，党和政府提出了新型城镇化和城乡一体化等新的城镇化理念。新型城镇化，除了其主要衡量指标为城镇化水平，更将基本公共服务、基础设施、资源环境等置于重要位置，这是对城镇化本质的深刻认识的直接彰显。这种认识也体现在具体政策措施的调整中：从允许农业人口流动、促进农业转移人口增收，到推进农业转移人口市民化；从扩大城市规模，到注重增强城市宜居性；从“农业支持工业”，到提出补齐农业短板、全面推进乡村振兴，无一不指向人民。更直接来说，“以人为核心”是我国在推进城镇化过程中没有出现大面积贫民窟现象的根本原因。

第二，城镇化不是工业化和经济发展的被动结果，而是与两者互为因果。城镇化既是发展的结果，也是发展的手段。一方面，工业化在逻辑上能够带动城镇化发展。工业化需要借助规模经济和集聚效应，引起产业和人口的聚集，推动服务业、城市基础设施、公共服务供给的发展，从而提高城镇化水平。另一方面，城镇化带来的效率提升是推动经济发展的原动力。较高的城镇化水平意味着产业集聚、人口集中、创意迸发以及更有效率的公共产品供给，这为促进创业和创新活动打造了良好平台，从而提高了经济发展的可持续性和共享性。

因此，城镇化要与工业化相协调，不可过于超前或滞后。如果工业化滞后于城镇化，会造成就业机会不足、失业现象普遍，进而导致城市贫困和城市犯罪。如果城市建设包括基础设施建设、政府治理水平、公共服务供给能力等严重滞后于工业化程度，就会造成交通拥堵、环境污染、生活质量恶化等“城市病”。这两种现象在发达国家的城镇化历史上并不少见，如今更成为困扰正处于快速城镇化过程中的一些非洲国家的主要问题。

第三，推动城镇化发展既要遵循普遍规律，也要充分尊重本国国情。城镇化受制于不同国家的基本国情，以及在不同发展阶段的经济社会条件，因此不能忽略或无视本国城镇化过程的特殊性。譬如，户籍制度作为我国在特定历史背景下的一项特殊制度产物，从根本上决定了我国城镇化的起点和推进方式与其他国家有所不同。户籍制度改革是城镇化发展的主要内容，其所带来的农村人口迁移是我国城市人口增长的重要途径。再如，我国的土地制度使得很长一段时期内农村人口迁移呈现出“候鸟式”特征，这也保证了城镇化过程的渐进性和有序性。此外，与城镇化过程相伴生的社会保障制度等方面的改革也具有很强的中国特色。

二、城镇化发展水平大幅提高

城镇化率即城镇人口占总人口的比重，是衡量城镇化发展水平的最直接、最主要的指标。根据其不同含义，该指标又分为常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。[4]七十多年来，我国常住人口城镇化率从1949年的10.46%提高到2021年的64.72%，共提高54.26个百分点；尤其是1978年至今，我国常住人口城镇化率年均提高约1.09个百分点。2020年，我国户籍人口城镇化率提高到45.40%。

城镇数量和占地面积是衡量城镇化水平的另两项指标。城镇数量方面，1949年年末，我国城市数量共132个，其中地级以上城市65个，县级市67个；建制镇2000个左右。到2020年，我国城市数量增长到687个，其中地级以上城市297个，县级市390个；建制镇数量增长到2.1万多个。城市占地面积方面，从1981年至2020年，我国城市建成区面积从7438平方公里增加到60721平方公里，增长了7.16倍。

通过国际比较可以发现，七十多年间，我国城镇化水平虽然低于同等收入水平国家，但总体实现了快速追赶（见表1.1）。在21世纪以前，即我国还属于低收入国家期间，除个别年份外，我国城镇化水平基本一直居于该组别平均水平之上，逐渐接近中等偏下收入国家水平；到2000年，我国城镇化水平已经超过中等偏下收入国家平均水平，并在此后十年内逐渐拉大差距。从2010年开始，我国稳定迈入中等偏上收入国家行列，相应地，城镇化发展又开始追赶中等偏上收入国家水平，且差距逐渐缩小。

三、城市布局更加有序完善

在城市之间，不同等级的城市层次分明、结构有序。我国于2004年提出“组团式城市群”的概念；2011年发布的《全国主体功能区规划》成为国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；此后，经过《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和“十三五”规划的全面部署谋划，我国逐渐形成了以城市群为主体、以都市圈为依托、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。目前我国已初步打造“两纵三横”城镇化战略格局，“19+2”的城市群格局[5]基本形成并稳定发展，成为国家城镇化战略核心区，为推动高质量发展、促进科技创新、保障产业链供应链、释放内需潜力以及畅通经济循环等提供了重要动力。

在城市内部，城市的现代化水平显著提升。在计划经济体制下，城市的传统管理体制具有明显的刚性特点，不够灵活。改革开放后，农村人口流入城市，倒逼城市进行调整和改革，从而顺应市场经济发展的要求。此时的城市治理改革带有被动性，即在解决问题的探索中调整治理思路和体制。近些年来，城市治理者在相互竞争中，为了吸引更多外来劳动力、人才和资本等重要生产要素，越来越从“人”的主体性地位着手，主动优化城市“硬”和“软”两方面的条件。在硬件方面，城市的供水、供热、供气、道路、电信、环境卫生等基础设施不断改善，宜居性稳步提升。据统计，2020年，城市供水普及率和燃气普及率分别为99%和97.9%，城市集中供热面积达到98.82亿平方米，城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别为97.5%和99.7%。在软件方面，城市治理水平、公共服务水平、精神文化水平等显著提高，越来越多的城市注重打造特色化“名片”，走向良性循环的现代化发展方向。

四、城乡关系日益紧密协调

党和政府在探索中越来越深刻地认识到，城镇化与农业农村发展不是此消彼长的关系，只有达到相互协调，才能实现健康、可持续的城镇化。改革开放后，伴随着农村劳动力向城市大规模转移，计划经济体制下农业部门和非农业部门、农村与城市之间二元分割的格局被打破。此后，党和政府通过建立健全城乡融合发展的体制机制，不断提升城乡居民权利均等化程度，促进了城乡之间劳动力、资本、技术和人才等要素的流动，异质的城乡二元结构逐渐向同质的城乡一元结构不断演进（乔艺波，2020）。

改革开放后以劳动力和经济资源为主的要素双向流动，促进了农村地区的发展。改革开放初期，城乡要素流动主要是农村剩余劳动力迁移到城市，赚取收入后再寄回农村，也将城市的技术、观念、生活方式等带回农村。这种以劳动力和经济资源为主的城乡双向流动，彻底改变了农村家庭以农业经营为主的传统收入结构，极大提升了农村人口的消费水平。从更一般的意义上来说，农村劳动力大规模流向城市，是我国取得消除绝对贫困的历史性成就的重要原因，也是促进我国形成城乡融合发展的新型城乡关系的重要纽带。

近年来，除了以农民工收入为主的经济资源，城乡之间的其他要素流动变得更加经常化和多样化。国家的城镇化战略从发展城镇为主转变为城乡发展并举，尤其是通过各项惠农支农政策，促进城乡要素平等交换、双向流动，实现乡村全面振兴和城乡融合。一方面，进一步打破城乡劳动力流动壁垒。比如，持续深化户籍制度改革，推动城乡居民社会保障制度衔接与并轨，等等。另一方面，促进城乡之间其他要素流动。比如，科技方面，通过组织乡村振兴重点帮扶县科技特派团等方式，推动科技下乡；再如，人才方面，将人才作为乡村振兴的关键，鼓励各地出台政策促进人才下乡，比如江西赣州的“人才新政30条”[6]、重庆的26条措施[7]，等等。